长三角政府律师助推依法行政

　　随着利益主体的多元化，社会矛盾更为复杂，政府不得不为提高执政能力全力以赴，而一旦处置不妥则可能引发各类社会问题，并招致问责。不少干部感叹，“如今这‘官’是越来越难当了！”

 
 
 
　　有什么“法宝”可以轻松理顺错综复杂的利益关系吗？长三角一些省市创造性地将律师吸收为党委政府的“高参”，通过律师的监督、提醒、帮助，多次把不稳定的苗头消灭在萌芽状态，政府与律师群体这一民间力量的良性互动有力地推动了和谐社会的构建。

　　杭州临安市昌化镇是浙江重点工程杭徽高速公路的必经之地，在征地过程中，当地许多农民认为补偿标准过低，多年来向有关部门多次反映和交涉均无结果，还被某些干部视作“缠访户”。浙江省委书记习近平在临安市调研时，他们将心中的委屈一股脑儿向领导倾吐出来。

　　在接下来的接访过程中，和省领导同坐一排的随访律师邱雪良表现十分显眼。他用专业的法律知识就土地征用标准、拆迁安置等问题向上访群众逐一解答，并回答了有关领导的现场法律咨询。有了律师的法律知识支撑，省委书记当场作出批示，要求临安市依据法律，按标准给上访农民补偿。政府按法律办事，群众口服心服，这场持续多年的群体性上访活动就此息访。

　　浙江省领导带律师下访的制度源于2004年农工民主党浙江省委委员唐国华的建议。从2005年开始，浙江省在全省范围内推广“党政领导接待群众来访律师随同制度”，效果良好。在一些涉及企业改制、房屋拆迁的重大群体事件中，动用大量警力难以解决的问题，在律师的参与下得到比较彻底的解决。

　　上海、浙江等地政府还普遍聘请律师担任法律顾问。为招商引资、经贸谈判、重大改革提供法律意见的同时，顾问们还协调、化解突发性矛盾纠纷，协助政府领导做好信访接待工作。上海不少政府法律顾问不辱“高参” 使命，成为政府消除矛盾隐患的“排雷专家”。目前，律师参与上海19个区县政府领导每周四的例行接访已成制度，市直属律师事务所的律师志愿团成员每周一、三、五轮流参加市委、市政府的信访接待，每年平均接待来访市民3000多批约7000人次。

　　目前在上海、浙江等地，律师在政府行政过程中以专业法律服务解决社会矛盾纠纷已渐成风气。上海市律师协会会长吕红兵说，由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现。法律在化解纠纷过程中充分显示出公平的力量。

　　值得注意的是，在不少地方，政府大多是在与群众的矛盾到了无法调和、坐不到一起时才想到律师，而不少矛盾当事人对律师参与政府工作的身份和作用心存疑虑，许多群众依然是“信访不信法”。

　　接受采访的有关专家认为，要多让律师知晓、参与立法、行政的全过程，听取从律师等渠道传达过来的社会意见，解决社会矛盾纠纷时尊重法律，而不是领导拍脑袋、暗箱操作。否则，“律师化解老矛盾的进程，远远赶不上政府制造新矛盾的速度”。

　　房屋拆迁就是一个典型的例证。上海市“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”成员杨振裕律师说：“我们说是为被拆迁户提供服务，其实大部分时间是在为拆迁人提供服务，让他们做到规范。大量例证表明，动迁矛盾的责任主要在拆迁一方，如果能够做到规范合法，杜绝暗箱操作，矛盾就不会这么多、这么激烈。”

　　不少律师反映，律师在矛盾激化后很难在提供法律服务上有所作为，只好充当政府和群众的调停人，当起“调解员”的角色。对于违法行政及其引发的社会矛盾，事前预防和监督相对于事后亡羊补牢而言完全是事半功倍。

　　浙江省委党校行政管理学教授吴锦良认为，在律师参与政府工作过程中，要警惕两种倾向：一是这项制度有可能成为地方领导的政绩工程，律师成为信访现场、政府会议的“法律花瓶”，只看不用；二是在制度设计上应尽量选拔优秀的律师参与信访、法律顾问工作，防止有些素质不高的律师借“曾和领导一起工作”的名义，在外招揽生意。

　　接受采访的律师们认为，有效发挥律师在依法行政中化解社会矛盾的作用，至少需要在以下方面着力：律师要充分掌握信息、全程介入，不要出现矛盾才想到律师。上海市律师协会副会长徐晓青说，律师要参与高层听证、咨询，政府的预警信息、维权及稳定的信息要及时传递给律师。

　　目前政府与律师的合作机制还是以政府为主导、律师志愿参加，而要建立律师介入的长效机制，还需要把市场行为和志愿行为结合起来。

　　六朝故都弹拨“和谐三部曲”

　　地处六朝(东吴、东晋、宋、齐、梁、陈)故都的南京市建邺区，近年来用发展和改革的办法治理社会，在服务流动人口、依法拆迁、新城建设等三大任务中，款款弹奏出一曲曲和谐之音。

　　让外来人口感受平等与和谐

　　来自河南的务工青年陈冠群是南京建邺区一名专职的社区流动人口协管员，有固定的收入。来南京已有15年的陈冠群说，他先后当过上新河、兴隆和南苑等派出所的联防队员和流动人口协管员，处理街道、村里的计生工作。平时，他还经常扮演居委会大妈的角色，流动人口哪家有困难了，哪里有矛盾了，他就要出面调解。

　　南京建邺区目前约有外来人口12万，占全区人口的43%。建邺区确立了“让建邺成为外来人口‘第二故乡’”的理念，从“堵、防、控”式的管理变为“以人为本、周到服务”，从仅为保治安、计划生育的单项目标变为发展区域经济、鼓励勤劳致富的综合目标。为此，区、街两级成立了外来人口工作领导小组，建立21个服务站。同时，按400∶1的比例配备了300多名外来人口工作专职协教员。建邺区还积极探索了“以外管外”模式，选配外来人口中威信高、作风正派的人参与管理和协调。

　　据了解，为切实减轻外来人口的负担，暂住证、外来人口就业证在建邺区都是免费办理。建邺区还在全国首家建立外来工子弟小学，现就读外来工子女已超过5000人。街道和法院设立了外来工维权站和维权热线。“在这里，我们真切感受到了平等。”来建邺4年的安徽农民王小标这样说。

　　让拆迁居民“居者有其屋”

　　作为南京新城建设的主体部分和第十届全国运动会主场馆所在地，自2001年以来，建邺区5年拆迁了2万多亩，拆迁村(居)民1万多户。建邺区区委书记陆志鹏介绍，区里探索出一套比较有效的拆迁办法：所有的拆迁工作在具体实施上，坚持“三公开一监督”，即拆迁政策、补偿标准、办事程序公开，全过程接受群众监督；在政策执行上，坚持就高不就低、就宽不就严；在拆迁现场，为群众提供政策咨询、经济适用房导购、就业安置等多项服务，对“低保”、特困户“一户一议”，根据实际情况给予相应补助，在买房、就业等方面优先照顾。“这一整套办法保证了我们在近些年的依法和谐拆迁中，没有发生一起恶性事件。”

　　近3年来，建邺区政府下属的拆迁安置办公室先后承担了南京奥体中心配套设施、绿博园、秦淮河环境综合整治等多个重大工程。建邺区拆迁办主任聂方俊介绍说：“为保证拆迁工作在不激化矛盾的前提下有序推进，拆迁办的所有员工都放弃了节假日，3年的工作量大大超过了前10年的总和。”拆迁办的工作不光是简单的“拆迁＋补偿”，还要包括安置、理顺家庭矛盾、帮助就业等不属于拆迁的工作。“特别是碰到家庭条件确实非常困难的拆迁户，我们就要在依法拆迁和有情操作之间寻求平衡，既要保证不违反规定，又要最大程度地对其实施补偿。”聂方俊说。

　　目前，全市有7744套专供建邺区的中低价商品房和经济适用房正在加紧建设，同时建邺区又拿出了几个地块扩大建设小户型中低价商品房和公寓，还从开发单位手中盘下部分商品房，低价提供给拆迁群众，从而帮助拆迁居民实现“居者有其屋”。统计数据显示，建邺区已拆迁的村(居)民中，除有实力购置商品房的群众外，已经有一半拆迁户申请购买经济适用房。

　　让所有人享受新城建设成果

　　“改造老区，建设新城”，经过5年建设，位于秦淮河以西的河西新城，现已焕然一新。“奥体中心、绿博园、中央商务区，这些固然让人激动，但最让我们百姓满意的还是对以前老社区的改造。”家住建邺区南湖小区的蔡大爷说。2003年，建邺区政府投入1.4亿元，对南湖地区道路、下水管道、小区绿化以及南湖本身进行一系列改造。蔡大爷说：“从前南湖人提到在南湖住，总感觉有点抬不起头，现在语调里则都有种自豪。”

　　今后5年，新城财政将每年拿出1500万元用于教育基础设施建设。“城市建设的最终目的是要让百姓得实惠，因此，不能光考虑‘面子’，还得要‘里子’。我们的目标就是要让所有的人都能享受到新城建设的成果。”陆志鹏说。