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自然保护区旅游开发审批篇一
摘要： 20 世纪90 年代以来,我国的生态旅游者逐年增加,许多自然保护区都先后开发了生态旅游。但随着进入自然保护区的游客迅速增多,自然保护区出现了一系列因旅游开发而造成的生态风险。从我国自然保护区旅游开发的现状出发,系统地分析了自然保护区旅游开发的各种生态影响，并针对目前自然保护区旅游开发过程中存在的问题，探讨了自然保护区开展旅游的对策,并探讨了相应的生态风险管理对策。
关键词:自然保护区;旅游开发;生态风险;对策
自然保护区名称源于世界自然保护联盟，联合国教科文组织则称之为人与生物圈自然保护区。我国把自然保护区定义为，对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象，所在的陆地、陆地水域或者海域依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立的目的在于：
1、为人类保留自然“本底”；
2、为各类珍稀濒危物种提供避难所；
3、为科学研究提供条件和场所；
4、为环境保护宣传教育提供基地；
5、为人们的游乐、休息提供场所；
6、保护改善环境、维持生态平衡。
我国的自然保护区事业,作为保护自然资源与生物多样性的重要手段,从无到有,蓬勃发展。到2001 年底,已有各类自然保护区1551 个,国家级171 个,面积达1145 ×108 hm2 ,占国土面积的14144 %左右。林业系统建立的自然保护区达909 处,其中国家级自然保护区有155 处,总面积1103 ×108 hm2 ,占国土面积的10163 %。这些自然保护区保护着我国70 %的陆地生态系统种类,80 %的野生动物和60 %的高等植物,也保护着约210 ×107 hm2 的原始天然林,天然次生林和约112 ×107 hm2 的各种典型湿地。
目前, 我国自然保护区的开发利用大致可分两类: 一是开发生物资源，二是旅游开发。我国的自然保护区因生态系统的多样性、景观的多样性以及自然景观与人文景观融为一体的特点, 理所当然成为旅游者的选择目标。另一方面就自然保护区而言, 发展旅游业既可以为自然保护区筹集资金(自然保护区由国家拨款,经费极其有限), 又可以为当地居民提供生活保障。这两方面的原因决定了我国自然保护区开展旅游业的必然性。据调查，截至1997年底，全国已有80%的自然保护区正式开办生态旅游，且10% 的保护区年接待游客量在10万人次以上。与此同时，在自然保护区一系列的生态问题也随之产生。
自然保护区旅游开发存在的问题：（1）缺乏科学的管理和监督机制：由于我国尚缺乏国家级的保护区生态旅游战略规划和保护区旅游开发规划的约束,许多保护区管理机构直接或间接参与生态旅游经营,无法理顺保护区与生态旅游经营之间的关系,造成目前不少保护区重经营轻保护的现象,是造成资源破坏的主要原因。此外，保护区管理者缺少开办生态旅游的专业知识,保护区旅游开发普遍缺乏社区参与模式,保护区整体管理难度大,管理效率低下。一些地方在未经过严格的科学论证即在保护区进行旅游开发,超越了自然保护区的承受能力,对保护区的环境造成了严重的破坏。尤其目前保护区经费短缺、管理力度不大、管理部门重叠、条块分割严重、保护区面积偏小、管理机构不健全、宣传教育方式落后等是保护区面临的突出问题。
（2）偏重旅游的经济效益，忽视资源的保护和管理 ：在现实生活中我们看到，有些人将生态旅游视为一种户外休闲娱乐活动，或视为普通的景区旅游，对吃、住、行、游、购、娱 传统旅游的6大要素要求较高，要求在旅游途中能够获得都市中的享受，气不喘、汗不出、泥不沾、雨不淋、日不晒就能观赏到世界顶级的美妙风光。为了满足这种物质享乐型旅游的需求，有的旅游开发商和旅游经营部门，热衷于在生态旅游景区内筑路修桥、架设缆车、增开车辆等，为游客提供交通便利，并大兴土木，修建宾馆、商店、饭店、桑拿、舞厅等服务设施，使生态旅游区成为“山沟里的都市”。这不仅助长了奢靡之风，更导致了生态旅游区景点的商业化、城市化和人工化，使一些自然美景和自然资源遭受到损毁。
具有世界自然与文化“双遗”的黄山上，现有常住人口六千多人。西海景区海拔2100米处，有宾馆和招待所21处，床位近万张。为了满足供水需求，就地拦截山泉溪流修筑水库；北海景区的万松林，大部分已被酒店、商店、职工公寓和宿舍所取代而成为百松林；黄山风景区管委会及职工的生活区就建在桃花溪上，从党政军、文教卫生、工商税务、邮政通讯、交通金融、学校医院到电视台、水电站、变电所、垃圾处理厂等等一应俱全，俨然成为一座小城市。据了解，我国的自然保护区在开发过程中大都存在这一现象。不少地方政府、旅游开发商和旅游经营部门为了满足旅游需求，都以经济收益为中心，热衷于在风景区内大兴土木，筑路修桥、架设缆车和兴建桑拿、舞厅之类一应俱全的星级宾馆、饭店，导致景区“商业化”、“城市化”和“人工化”严重，极大地破坏了自然保护区内的自然风光。
（3）环境问题日益突出：由于旅游者大量涌入到保护区,造成大量污染物的排放,对保护区的环境造成了巨大影响。大多数来保护区的旅游者并不是真正意义上的生态旅游者,其旅游动机是回归自然和享受自然,属于基本层次的旅游者,他们普遍缺乏主动保护环境的意识,其行为极易造成对保护区原始风貌的破坏。据中国人与生物圈国家委员会1998 年的1 份调查资料显示:在已开展旅游的保护区中,44 %的保护区存在垃圾公害,12 %的出现水污染,11 %的有噪声污染,3 %的有空气污染,22 %的自然保护区由于开展生态旅游造成保护对象的破坏, 11 %的出现旅游资源退化。
（4）当地居民矛盾尖锐：我国自然保护区区内和周边人口众多。当地居民长年在此生活，拥有土地使用权、承包权等权属，从事着放牧、捕鱼、农作、养殖等维持生计的生产生活。旅游开发使得保护区与当地居民的矛盾日益尖锐。同时，旅游开发带来的经济效益，没有合理的分配到相关利益者，而实际受益方并没有返还足够的经费来维持保护区良好的自然环境，恢复其活动所造成的影响。
自然保护区旅游开发的环境保护对策：
（1）实施可持续旅游发展战略，努力开发和推广绿色旅游产品。绿色旅游产品的开发身就是以资源保护为前提和核心的。实行资源开发和保护中的“科技兴旅”战略。资源的开发应该在调查基础上应用现代技术进行可行性论证，制订开发总体规则，以保证开发后对资源的合理利用；运用现代高新技术手段对珍贵的自然、人类遗产进行保护，减少旅游资源的自然损失,延长其生命周期，促进资源的可持续利用。保护资源与环境，并最大限度地增加旅游者享受乐趣和给当地带来效益的同时，把旅游开发对所在地区的消极影响维持在最小限度内。
（2）加强科学研究。在自然保护区生态旅游开发与保护中，实施可持续发展战略，应该对旅游环境承载力、旅游开发的影响等进行系统研究，为和谐平衡的旅游资源开发和保护模式提供理论依据。
（3）保持并增加旅游资源的文化内涵。文化是旅游的灵魂，一般来说旅游资源都凝结着人类劳动和智慧的结晶，是人类历史文化的集中体现，文化内涵是旅游资源的生命线，保持并尽可能地增加资源的文化含量，也将成为资源开发和保护的新的价值取向，是旅游资源可持续利用的重要方面。
（4）政策引导，加强管理，综合发展。自然保护区生态旅游开发保护和可持续旅游发展，是一个长期的复杂过程。自然保护区生态旅游开发和保护，需要政策支持、引导和适度的管理力度，以规范自然保护区的开发和保护。适当的政策和旅游宣传教育，可以使社会形成开发保护的共识，使旅游从业人员成为自然保护区生态旅游开发和保护的先锋，使旅游者成为文明的资源保护者。
在自然保护区内进行旅游开发是资源利用和保护的必然趋势。我们要辩证的看待自然保护区的旅游开发问题，正确处理好发展中开发与保护的主次关系。自然保护区生态旅游发展过程中，开发与保护应并重的。保护不是暂时的，而是贯穿于整个发展过程中，从可持续发展角度看，自然保护区发展中应贯彻开发与保护并重的原则，以促进其旅游资源的永续利用与可持续发展。总之，通过在自然保护区发展生态旅游，建立适合我国国情的、全面发挥自然保护区在保护、科研、教育和可持续发展作用的政策法规体系和运行机制，建立高质量的生态旅游基地和我国生态旅游的景点网络，可以促进我国的生物多样性保护与社会经济发展有机地结合起来，最终实现生态、社会、经济的可持续发展。生态旅游是我国大多数自然保护区应当积极选择的最好发展策略。
自然保护区旅游开发审批篇二
文章标题：旅游开发合同书
甲方：**县人民政府
乙方：李小东法人代表身份证号：（*********）
为促进区域经济的发展，加快**县旅游资源的开发与利用，甲、乙双方本着平等互利的原则，经协商一致，特订立本合同。
第一条投资开发期限、项目内容及投资规模
乙方在**县杨树乡界牌村（大堰寺山场）分两
期开发别墅群、会厅、特色小吃楼、果园、养殖场等旅游项目（涉及湖区开发以65米水位计算），面积为45亩，总投资为1000万元（具体界址以乙方与权属单位签订的合同或国土部门发放的土地证为准）。整个工程建设分两期开发：
第一期开发时间为2006年4月至2008年3月；开发内容为：基础设施建设、果园、养殖场、会所、特色小吃楼，开发林地面积为15亩，投资500万元；
第二期开发时间为2008年4月至2011年3月；开发内容为：别墅20幢，开发林地面积为15亩，投资500万元；
第二条投资方式及合同期限
1、乙方采用独资方式投资，开发区域内的土地、水面、林木风景资源采用租赁或出让方式。
2、乙方投资**旅游资源开发土地出让的期限为40年，自合同生效之日起计算。租赁（出让）期满后，乙方如需继续延长使用时间，双方可再行协商，在同等条件下，乙方可优先取得开发地的使用权。但应与甲方重新签订土地使用合同，支付使用费。
第三条土地、林木、水面出让（租赁）标准
（一）土地出让标准
旅游项目开发范围内购买土地应通过招、拍、挂方式取得，由乙方与相关职能部门签订出让合同，到国土部门依法办理征地报批手续。征地补偿费、报批规费、土地出让金概由乙方缴付，土地出让金标准按评估价执行。
（二）林木植被处理
1、乙方在林地上进行基本建设时，须报经甲方书面同意，并须有关部门批准后方可实施，如需间伐林木的，还应履行相关的批准手续。
2、乙方在土地上种植其它林竹和观赏植物，免收植被补偿费。
第四条双方权利与义务
（一）甲方
1、甲方在合同签订生效后应按合同要求及时将乙方所需土地交付给乙方经营使用。
2、甲方保证乙方的合法权益不受侵害，负责乙方享受有关招商引资和旅游开发的一切优惠政策，并帮助协调乙方与当地各有关部门的关系。
3、甲方负责协调有关部门为乙方适当优惠安装程控电话、有线电视等，费用由乙方负责。
4、甲方应及时向乙方提供开发区内的有关资料，在乙方不能按本合同规定的期限内进行开发时，有权单方终止本合同的未履行部分（不可抗力因素和法律法规另有规定的除外），直至废除合同，收回土地、林地、水面的使用权。
（二）乙方
1、乙方全权负责项目开发及生产经营管理。乙方一切经营管理活动应遵守中华人民共和国法律法规及《**县旅游开发管理若干规定》，并受其制约和保护。依法自主地开展业务，进行经营管理活动，不受任何组织或个人干涉。
2、为加快项目开发进度，确保项目开发的科学性、合理性，乙方开发的项目必须符合**县旅游总体规划，建设项目须得到政府相关职能部门的正式批复后方可实施。本合同签订后，乙方应在二个月内拿出项目可行性报告、开发总体规划和平面效果设计图，按规定程序上报市计委批准立项后方可动工兴建，一期工程必须在2年内全部完成投资，并建成对外开放。
3、本合同签订后，乙方在一年内未动工建设，甲方将收取乙方10元/m2的闲置费，2年内未动工或开工建设未达到合同投资总额1/4以上或未达开发面积的1/3，甲方将依法收回土地使用权。
4、乙方必须在合同签订后15日内一次性向**县旅游局交纳履约保证金10万元（履约金为投资总额的1），未按时交纳履约保证金，合同自动失效。履约保证金在乙方按规定程序完成规划设计和基础设施动工后返还50，在一期工程完工交付使用后再返还50。
5、乙方注册登记费缴纳期限和标准按国家有关法律、法规规定和武发（2005）3号文件有关招商引资的旅游开发优惠政策办理。乙方按国家税法规定在甲方指定地点依法纳税，税收优惠按国家税法和武发（2005）3号文件的有关税款优惠政策办理。
6、乙方与土地、山林、水面权属单位签订好出让（租赁）协议后，应及时交付征地补偿费、土地出让金和报批规费或租赁费。出让（租赁）的土地费用必须在合同生效之日起三个月内全部付清。
7、乙方必须有效保护开发区域内的林木风景资源和生态环境，防止水土流失和水质污染，未经批准不得破坏开发区域原有植被，对所排放的废水要进行处理，达到国家标准后方可排放。乙方在开发期间按国家环保标准对生活、建筑垃圾进行处理或配合县
自然保护区旅游开发审批篇三
找律师就上律师36
5旅游开发合同
甲方：**县人民政府
乙方：李小东法人代表身份证号：（*********）
为促进区域经济的发展，加快**县旅游资源的开发与利用，甲、乙双方本着平等互利的原则，经协商一致，特订立本合同。
第一条投资开发期限、项目内容及投资规模
律师36
5乙方在**县杨树乡界牌村（大堰寺山场）分两期开发别墅群、会厅、特色小吃楼、果园、养殖场等旅游项目（涉及湖区开发以65米水位计算），面积为45亩，总投资为1000万元（具体界址以乙方与权属单位签订的合同或国土部门发放的土地证为准）。整个工程建设分两期开发：
第一期开发时间为2006年4月至2008年3月；开发内容为：基础设施建设、果园、养殖场、会所、特色小吃楼，开发林地面积为15亩，投资500万元；
第二期开发时间为2008年4月至2011年3月；开发内容为：别墅20幢，开发林地面积为15亩，投资500万元；
第二条投资方式及合同期限
1、乙方采用独资方式投资，开发区域内的土地、水面、林木风景资源采用租赁或出让方式。
2、乙方投资**旅游资源开发土地出让的期限为40年，自合同生效之日起计算。租赁（出让）期满后，乙方如需继续延长使用时间，双方可再行协商，在同等条件下，乙方可优先取得开发地的使用权。但应与甲方重新签订土地使用合同，支付使用费。
第三条土地、林木、水面出让（租赁）标准
（一）土地出让标准
旅游项目开发范围内购买土地应通过招、拍、挂方式取得，由乙方与相关职能部门签订出让合同，到国土部门依法办理征地报批手续。征地补偿费、报批规费、土地出让金概由乙方缴付，土地出让金标准按评估价执行。
（二）林木植被处理
1、乙方在林地上进行基本建设时，须报经甲方书面同意，并须有关部门批准后方可实施，如需间伐林木的，还应履行相关的批准手续。
2、乙方在土地上种植其它林竹和观赏植物，免收植被补偿费。
第四条双方权利与义务
（一）甲方
1、甲方在合同签订生效后应按合同要求及时将乙方所需土地交付给乙方经营使用。
2、甲方保证乙方的合法权益不受侵害，负责乙方享受有关招商引资和旅游开发的一切优惠政策，并帮助协调乙方与当地各有关部门的关系。
3、甲方负责协调有关部门为乙方适当优惠安装程控电话、有线电视等，费用由乙方负责。
4、甲方应及时向乙方提供开发区内的有关资料，在乙方不能按本合同规定的期限内进行开发时，有权单方终止本合同的未履行部分（不可抗力因素和法律法规另有规定的除外），直至废除合同，收回土地、林地、水面的使用权。
（二）乙方
1、乙方全权负责项目开发及生产经营管理。乙方一切经营管理活动应遵守中华人民共和国法律法规及《**县旅游开发管理若干规定》，并受其制约和保护。依法自主地开展业务，进行经营管理活动，不受任何组织或个人干涉。
2、为加快项目开发进度，确保项目开发的科学性、合理性，乙方开发的项目必须符合**县旅游总体规划，建设项目须得到政府相关职能部门的正式批复后方可实施。本合同签订后，乙方应在二个月内拿出项目可行性报告、开发总体规划和平面效果设计图，按规定程序上报市计委批准立项后方可动工兴建，一期工程必须在2年内全部完成投资，并建成对外开放。
3、本合同签订后，乙方在一年内未动工建设，甲方将收取乙方10元/m2的闲置费，2年内未动工或开工建设未达到合同投资总额1/4以上或未达开发面积的1/3，甲方将依法收回土地使用权。
4、乙方必须在合同签订后15日内一次性向**县旅游局交纳履约保证金10万元（履约金为投资总额的1%），未按时交纳履约保证金，合同自动失效。履约保证金在乙方按规定程序完成规划设计和基础设施动工后返还50%，在一期工程完工交付使用后再返还50%。
5、乙方注册登记费缴纳期限和标准按国家有关法律、法规规定和武发（2005）3号文件有关招商引资的旅游开发优惠政策办理。乙方按国家税法规定在甲方指定地点依法纳税，税收优惠按国家税法和武发（2005）3号文件的有关税款优惠政策办理。
6、乙方与土地、山林、水面权属单位签订好出让（租赁）协议后，应及时交付征地补偿费、土地出让金和报批规费或租赁费。出让（租赁）的土地费用必须在合同生效之日起三个月内全部付清。
7、乙方必须有效保护开发区域内的林木风景资源和生态环境，防止水土流失和水质污染，未经批准不得破坏开发区域原有植被，对所排放的废水要进行处理，达到国家标准后方可排放。乙方在开发期间按国家环保标准对生活、建筑垃圾进行处理或配合县有关部门对废水、废气、生活、建筑等垃圾进行处理。对开发范围内的文物、各类古树、各类珍稀动植物应及时报告相关部门并给予保护。
8、乙方所需员工，应优先聘用所在地居民，也可由乙方根据国家有关劳动用工规定进行招收。须按国家规定办理员工的各项保险。
第五条违约责任
甲、乙双方应严格履行本合同条款，如有违约，按《中华人民共和国合同法》处理。
第六条其它事项
1、本合同修改与补充，应征得甲、乙双方同意，经协商一致，形成书面材料，双方签字后方可生效，补充合同与本合同具有同等效力。
2、有关土地报批、水面使用、证照办理等相关手续由杨树乡政府和旅游局负责办理，费用由乙方负责。
3、甲、乙双方履行本合同发生争议时，应通过协商解决，协商不成的，任何一方可以向人民法院起诉。解决本合同争议，适用中华人民共和国的法律、法规。
4、本合同一式八份，正本二份，副本六份，均具有同等效力。甲、乙双方各执正本一份。县旅游局、招商局、国土资源局、林业局、水产局、杨树乡政府等各执副本一份。
甲方：乙方：
法定代表或代表签字：法定代表或代表签字：
二oo六年元月十四日
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自然保护区旅游开发审批篇四
自然保护区开发建设项目的自查报告
我县现有**县**自然保护区和****自然保护区两个自然保护区。
（一）**县**自然保护区
**县**自然保护区建于1995年，位于**县江界河镇（原**），地处东经107°18′-107°26′，北纬27°16′-27°20′内，保护区总面积为11000公顷，其中核心区5.68公顷，实验区10994.32公顷。国有林地384.71公顷，集体林7035.8公顷，耕地面积3579.49公顷，保护区人口约15000人，属于县级自然保护区，保护类型为森林生态系统。主要保护对象为国家一级保护植物南方红豆杉、国家二级保护植物香果树、省级保护植物刺楸；保护动物有猫头鹰、红腹角雉、白腹锦鸡、毛脚渔鴞、领鸺鴞、斑头鸺、灰林鴞、啄木鸟、竹叶青蛇、穿山甲、猕猴、乌龟、小山蛙、银环蛇、眼镜蛇、尖吻腹蛇、乌梢蛇、松鼠、壁虎等。2011年成立的江界河国家级风景名胜区，属于副县级财政全额拨款事业单位，管理范围包括**自然保护区，现有编制10人，在编10人。
（二）**县**自然保护区
**县**自然保护区建于1995年，位于**县岚关乡境内，地处东经107°34′-107°40′北纬26°53′30″-27°01′05″内，保护区总面积为2505.7公顷，其中核心区8.07公顷，实验区2497.63公顷。国有林地1769.48公顷，集体
林4036.9公顷，耕地面积1831.62公顷，保护区人口约6000人。属于县级自然保护区，保护类型为森林生态系统。主要保护对象为国家一级保护植物三尖杉、南方红豆杉、国家二级保护植物香果树、省级保护植物刺楸；保护动物有鸢、红隼、普通鵟、凤头鹃隼、凤头鹰、红腹角雉、白冠长尾雉、白腹锦鸡、草鴞、领角鴞、毛脚渔鴞、领鸺鴞、斑头鸺、灰林鴞等。20**年成立的**国家森公园管理处，属于副县级财政全额拨款事业单位，下设**国有林场,管理范围包括**自然保护区，现有编制20人，在编20人。
（一）**县**自然保护区
1、保护区内开发建设项目情况
争取省州项目资金修建了江界河管理所及周边硬化等基础设施建设。在江界河的南岸刻上了“**”字形图案，在北岸刻上了“**水长歌”图案；对景区3.8公里的护栏进行维护修补、粉刷，全面清理江界河栈道上滑落的石块以及两侧的垃圾、枯枝杂草，增设垃圾箱等环卫设施，对危险地段进行改造，并增设标识，确保景区道路安全通畅。完成了火金山观光亭、步道及护栏建设。
经自查，保护区内不存在违法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖（打沙）、影视拍摄等其他法律法规禁止的活动。也不存在破坏、侵占、非法转让自然保护区的土地或者其他自然资源的行为。
2、社区、居民点、农田等人类活动情况
保护区成立以来，保护区内社区居民点没有扩张现象，农田面积一直保持稳定，居民的生产活动对保护区没有造成任何影响。
（二）**县**自然保护区
1、保护区内开发建设项目情况
**国家森林公园近年来投入2000余万元，用于基础设施建设，主要修建管护房主体工程、3幢生态木屋、景区大门、水上栈道、湖心岛、停车场、公厕、7公里景区主干道路面的改扩建（加宽、硬化、油化）及环境治理等工程。景区内招商引资珍稀植物园项目建设，目前已投入1000万元左右。
经查，保护区内不存在违法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖（打沙）、影视拍摄等其他法律法规禁止的活动。也不存在破坏、侵占、非法转让自然保护区的土地或者其他自然资源的行为。
2、社区、居民点、农田等人类活动情况
保护区成立以来，保护区内社区居民点没有扩张现象，农田面积一直保持稳定，但居民的生产活动中农事用火存在火灾隐患,增加了森林防火的难度和大量人、财、物力的投入。
1、历史问题
前期无规划、无机构，后期多块牌子导致自然保护区名存实亡。**自然保护区自1995年成立以来，由于未划定固定标牌，也未组建机构，更未开展实质性工作。2004年成立的**国家森林公园包括了**自然保护区，20**年成立的**国
家森林公园管理处也包括**自然保护区。
2、管理问题
由于管理机构混乱，职责不清，导致自然保护区资料收集困难，管理难度大。
三、下一步工作计划及整改措施
政府组织编制自然保护区规划，落实管理机构和管护资金，加大基础设施建设，加大自然保护区保护开发力度。
1、建议明确自然保护区管理的归口部门，落实专人负责管理自然保护区相关资料。
2、建议加大自然保护区经费投入，加大基础设施建设，提高保护效能。
3、建议加强自然保护区森林防火和林业有害生物防治工作，制定森林火灾应急预案和林业有害生物防治应急预案，将森林火灾受害率和林业有害生物成灾率分别控制在0.68‰和3‰以内。
4、建议加强自然保护区督查检查工作，杜绝一切损害自然保护区自然资源的行为发生。
5、建议加强自然保护区安全管理工作，制定应急预案，预防安全事故发生。
自然保护区旅游开发审批篇五
自然保护区旅游开发
摘要：随着旅游经济的火热，我国的自然保护区纷纷加入旅游开发的行列。目前，全国大部分自然保护区都已开展了旅游项目，没有开展的也在积极筹划之中。而保护区中出现的“旅游热”随之也带来了一系列问题，如植被遭到破坏，环境污染严重以及景区内人工痕迹过多等等。面对这种开发与保护的关系，眼前经济利益与长远生态效益发生的矛盾，自然保护区该何去何从？本文从我国自然保护区的现状入手，针对保护区开发过程中出现的问题提出了几点对策和建议，并倡导生态旅游的开发。笔者希冀本文能对自然保护区的可持续发展，以及实现眼前经济利益与长远生态效益的协调有所帮助。
关键词：自然保护区 旅游开发 反思
自1956年我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区以来，至2009年底，我国已建立各类自然保护区3757处。独特的自然资源是自然保护区所要保护的对象，但同时也是保护区在开发过程中最具竞争力的资本。目前大多数的自然保护区都已开展了各种形式的旅游项目，没有开展的也在积极筹备。但与这热潮相对应的是却出现了自然保护区内植被遭破坏、动物的生存空间和活动规律受到人类干涉等与设立自然保护区的初衷相违背的后果。据“人与生物圈”国家委员会提供的调查表明：全国已有22%的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏，11%甚至出现旅游资源退化1。既然如此，还要不要在保护区开展旅游活动？如何协调开发与保护之间的关系，已成为保护区发展建设上所要解决的首要问题。
一、自然保护区应提倡生态旅游的开发
1、开展旅游项目可以有效解决保护区资金紧张的问题，有利于保护区内保护功能的发挥。
自然保护区的建立是一项功在当代、利及后代的社会公益性事业，是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。按照国外的经验，保护区费用应纳入中央政府财政总预算，自然保护区实行垂直管理，其经费来源主要是上级财政拨款，保护区的开发、保护资金也主要来源于国家专项基金。我国《自然保护区条例》第二十三条“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。„„” 而资料显示，我国的自然保护区40％位于西部地区。截止1997年，在我国592个贫困县中，183个县共拥有国家、省、市、县等各级保护区228个。发达国家在自然保护区上的投入每平方公里每年平均约为2058美元，发展中国家也达到157美元，而我国却仅为52.7美元，仅为发展中国家平均水平的1/3，几乎是最低的。2002年的夏天，许智宏、阳含熙、李文华等22位两院院士给中央写信，呼吁中央政府设立专项资金，加大对自然保护区的投入。2但我们必须清楚以我国的经济发展状况和中央政府的经济实力，还远远不能满足自然保护区发展的资金需求，因而只能在现有的格局下努力改善。因此，一方面需要国家加大投入，另一方面也要靠保护区自身积极寻求发展资金，走以区养区的道路。
2、开展旅游活动可以带动自然保护区周边地区经济的发展，从而保证保护区保护功能的实现。
世界上自然保护区的发展经验告诉我们，保护区作用的发挥很大程度上要依赖于当地居民的拥护和支持，否则，自然保护往往只能是句空话。
目前我国的自然保护区大部分都位于地域偏僻、交通不便的贫困地区，“靠山吃山，靠水吃水”是他们的主要生活方式。设立保护区、林场等形式的保护机制使当地居民的生活发展进一步受到限制，无形中加大了这些地区同其它地区之间的经济差距。经济差距的压力和外界资源需求的激增，使地方居民在致富热情的驱使下，自觉或不自觉地使用合法或不合法手段利用和消耗现有资源，不能考虑生态保护的长远利益。从某种程度上来说，是贫穷，而非贫穷者，才是自然保护区的敌人。3 因此，帮助当地居民脱贫才是解决这一问题的关键因素。而发展旅游业却可以充分发挥保护区的资源优势，为保护区自身的发展开辟出一条康庄大道。我国的自然保护区绝大多数是以保护生态系统和野生动植物及其栖息地为主，独特的自然资源也正是散发旅游魅力的核心。旅游开发不但可以给保护区带来可观的经济效益，也为保护区所在的当地提供了可观的就业机会，从而可以为保护区创造良好的发展环境。
3、应该在“保护第一”的前提下，开展生态旅游活动。自然保护区的建立，使濒危、珍稀物种得到了有效的保护，但不应因“保护”而剥夺了人们欣赏独特自然景观的权利。人们欣赏到大自然的神来之笔的机会越多，才能越自觉地提高环境保护意识。生态环境的保护和改善已经日益成为人们关注的热点问题，人们已经越来越深刻地意识到人类与自然环境的发展是息息相关的。在保护区适当地开展旅游活动更可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传、教育作用，使人们更加热爱我们生存的这个环境。
在保护区开展旅游本身也并不是问题，问题在于如何开展？开展何种形式的旅游？人们已经注意到旅游已不是人们传统观念上认为的“无烟产业”，游客的大量涌入、任意丢弃产生的垃圾、排放的废气等都会对环境造成破坏。而保护区的资源又尤其不同于其他自然资源，至少具有一定范围内的独特性和相当程度的珍稀性，是属于保护性资源而不是开发性资源，因此，这种利用必须置于“保护第一”的原则下，这在保护区开发旅游业的过程中是不能忽视的问题。因此，保护区要提倡的是生态旅游。
生态旅游，根据1992年第一届旅游与环境世界大会的定义，是促进保护的旅行。为了避免传统旅游所带来的负效应，生态旅游是一种低投入，计划性强的旅游活动，对于游客的性质，游客量以及活动路线和安排等都有严格的限制。这就要求旅游资源的开发者在开发过程中，应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地旅游资源的开发计划，严格控制生态容量和经济容量，避免旅游区超负荷运载；不以人为的方式去破坏景区的自然风貌，不能在景区盲目地建盖与环境和地方文化不协调的设施。就资源的利用而言，要采用新型的、无公害的能源和资源，以及能节约能源和资源的新技术、新设备；就旅游商品而言，其使用过程要尽量节约原料和能源。旅游者在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者这双重角色，尽量减少对自然环境的影响，而不仅仅是一个远道而来的消费者。
可以看出，生态旅游在保证人们享受大自然，游览观光的同时最大程度上保证了生态系统不受破坏。而且，生态旅游所需的基础设施的投资费用也很低，仅相当于传统旅游的1/5—1/4。基础设施建设的低投入从另一角度也相当于增加了保护区的收益。4我国的自然保护区在开展旅游活动的过程中虽然也采取了一些措施，如四川九寨沟景区为避免因游客过多而对景物的破坏，实行游客限量，规定最大接待量为每天1.2万人等，但总体看来在旅游得开发上存在的问题还很多，我们要做的努力也还有很多。
二、我国自然保护区开发的现状及存在的问题
我国的自然保护区在开发的过程中往往忽略了保护，在一些地区，保护区内资源遭到破坏的现象极其严重。长白山自然保护区为发展旅游业，竟违反河道管理规定，在二道白河上游河段拦河修建综合旅游馆，迫使河流改道、造成水质污染，导致水土流失。这种违反规划，盲目兴建的旅游设施的现象也大量存在于其它保护区内。造成这些问题的原因是多方面的，分析起来主要有:
1、多头管理，导致权责不清。
据国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠介绍，我国的自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9 大类型，前5种属林业部门主管，数量最多，达1538处，国家级的164处，后4种类型中，草原归属农业部，海洋属于国家海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门之外，又由国家环保总局进行综合协调，往往导致权力交叉、责任不清。
保护区管理体制中存在的另一个问题，就是业务指导与实际管理权的分离。目前，自然保护区较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。保护区建立后，保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。这种管理体制往往导致了当地方利益与生态保护发生矛盾时，保护向开发妥协的结果。青海湖鸟岛自然保护区被青海省视作发展旅游的两张王牌之一后，在处理旅游与保护的关系上，省里明显有旅游第一、保护第二的倾向。不仅将自然保护区的人力、财力主要投入到旅游开发中，还建设了敞开式的观景台，游客可直至正在孵化产卵的鸟近前10m左右的地方。
2、对保护区的开发经营权缺少限制和监督，致使保护区内的旅游活动普遍是以利润最大化为目标。
具有世界自然与文化“双遗”的黄山上，现有常住人口六千多人。西海景区海拔2100米处，有宾馆和招待所21处，床位近万张。为了满足供水需求，就地拦截山泉溪流修筑水库；北海景区的万松林，大部分已被酒店、商店、职工公寓和宿舍所取代而成为百松林；黄山风景区管委会及职工的生活区就建在桃花溪上，从党政军、文教卫生、工商税务、邮政通讯、交通金融、学校医院到电视台、水电站、变电所、垃圾处理厂等等一应俱全，俨然成为一座小城市。据了解，我国的自然保护区在开发过程中大都存在这一现象。不少地方政府、旅游开发商和旅游经营部门为了满足旅游需求，都以经济收益为中心，热衷于在风景区内大兴土木，筑路修桥、架设缆车和兴建桑拿、舞厅之类一应俱全的星级宾馆、饭店，导致景区“商业化”、“城市化”和“人工化”严重，极大地破坏了自然保护区内的自然风光。
3、保护区的开发需要立法的进一步完善，但目前更为关键的问题却是有法不依、执法不严。
对于我国大部分自然保护区内的人为破坏，地方政府及相关的行政主管部门有着不可推卸的责任。我国相关法律对保护区的核心区、缓冲区的保护都有严格的规定，而在经济利益优先的情况下，都被公然违反。青海湖鸟岛自然保护区的观景台就设立在其核心区内，而按照《自然保护区条例》规定，本应严禁游客进入的国家级自然保护区的核心区竟也成了旅游的特区。近10年内鸟岛上的鸟种群数量下降70%的理由的也就不足为奇了。2003年破土动工的天门山索道工程部分也位于被当地旅游部门称作“空中原始花园”的天门山自然保护区的核心区内，而且这种滥建滥造的现象大量存在于各级自然保护区内。《自然保护区土地管理办法》第十九条规定，“因自然保护区建设和其他特别需要在自然保护区内及外围保护地带修筑有关建设项目时，必须编制环境影响报告书(表)，并按照有关法规规定的程序，报环境保护行政主管部门审批„„ ”试问，这些人工设施建设之前是否真正进行了环境影响评价?明明与法律法规相违背的工程项目又是如何能一路过关斩将？地方政府及相关的主管部门对此是负有不可推卸的责任的。
三、协调好开发与保护之间关系的对策和措施
1、建立一个统一的领导机构，加强规划与管理。
多头领导、条块分割，不能形成统一有效的规划和管理机制，是长期以来阻碍自然保护区开发保护工作全面展开的重要原因。为此，自然保护区应建立起统一的纵向分级管理体制。以林业部门管理的自然保护区为例，国家级自然保护区由国家林业局管理，省级自然保护区由省（区）级林业厅（局）管理，县级自然保护区由县级林业局管理。国家局仅管理总体规划、一级保护对象、核心区的审批；省级主管部门负责二级保护对象、缓冲区的审批；县级主管部门负责省级保护对象、实验区的审批，并且各自有一定范围的林地审批权。同时由省级主管部门监督实施总体规划，直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等内容。
在开发时，应贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的方针，根据自然保护区功能分区的理论与原则，在坚持“保护第一”的前提下，因地制宜、统一规划与布局，正确处理保护与开发、旅游与教育、资源保护区与社区发展等关系。规划一经审批，要分年度、分项目“按部就班”地实施，一项一项地落实，年年积累，循序渐进，而不能敷衍了事，监督部门也应将职责落实到位，责任落实到人，权责分明才能使保护区的保护管理落到实处。
2、经营权从管理权中分离出来，按照市场规律运作。既然要对保护区进行旅游资源的开发，某种程度上讲就要将保护的主体推向市场，纳入市场经济的轨道。那么，其经营运作就必须遵循市场经济规律。但由于自然保护区的自然资源作为独特的旅游资源又不同于市场上一般的资源。因此，在市场经济条件下，还要对其进行严格的限制与管理。这样，就要求将保护区旅游资源开发的经营权从管理权中剥离出来，将经营权交给有经验、有实力的市场主体，才能最大限度地发挥自然保护区的经济价值。如黄山旅游股份公司成立后，其保护费投入由原来一年的200万飙升至上市之后2500万。而保护区管理机构由于专注于对保护区内自然资源的保护管理，也强化了管理职责，加大了保护力度。原先管理机构同时拥有开发和保护两项职权，在开发过程中既做运动员又做裁判，当自然资源的保护与开发的经济利益发生冲突时，本该以保护为第一天职却因考虑到眼前利益而舍弃保护区的可持续发展的长远利益。
出让景区经营权并不一定造成资源破坏，而真正的破坏往往是规划不周、认识不足、政府部门监管不到位。我国目前对景区经营权的转让问题还没有相关的法律规范。通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议，其他利益主体并未参与协议的商定，这样一来，很容易引发生态资源利益受损或寻租行为。因此，首先要根据各保护区的不同情况，确定哪些可以转让。在转让时，应让各方利益主体都参与进来，对经营者的资质要科学审核，合同中也应对经营者的责任和义务应有明确细致的规定。比如规定企业的营业收入中，必须拿出一定比例用于景区保护；合同期满后，景区保护水平必须不低于一定的指标；经营期间，应严格遵守景区总体规划，应根据环境承载力来合理确定客流量；在项目增设过程中，应遵守国家相关法律法规，且必须经过国家有关方面及专家的严格论证等。
3、建立起相关的政策引导机制。
在保护区的投资开发上，政府的投资应主要集中于基础设施建设、环境保护等公共领域及民间资本不愿意介入的公益性领域，而经营性投资则可以由民间资本来实现。民间资本追求的是利益的最大化，政府可以通过利益机制的引导，对企业的行为进行约束，充分发挥其有利于资源保护的方面。从一些用景区资源上市的公司经营报告中可以发现，获得经营权的公司要上交营业税和所得税，而上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东们，因此公司不得不把资金投向最能并且最快赢利的领域，主要是宾馆、游乐场等。而自然保护区的开发又要求必须最大限度地减少人工的痕迹。对此，相关部门应当赋予开发经营主体一定的优惠政策来拉动和扶持旅游业的发展，如银行贷款、减免税费、技术辅导等。
而在控制污染方面，则可以通过环境经济政策迫使企业减少污染以及对保护区生态环境的破坏。我国目前主要采用的就是对涉及到的饮食、娱乐、服务企业征收排污费。此外，还可以通过税收政策鼓励保护区内废物的循环利用，最大地减少废物产生，提高资源的综合利用率；对于废物回收再利用者也应给予政策优惠或资金奖励。据经合组织(oecd,1996)统计，oecd国家押金—退款制度主要应用于饮料包装方面，返还率介于40%-100%，平均返还率近80%。5而目前我国大部分旅游区基本还没有推广押金制，可见其发展空间还很大。
结束语
自然保护区的建立对于我国珍稀、濒危动植物及独特的自然风貌的保护起到了积极的作用，但当前旅游资源的开发已给保护区资源的保护带来了不少负面效应。应该肯定的说，旅游资源要开发，但如何开发以及如何处理好开发与保护之间的关系是我们目前要解决的关键问题。基于保护区资源所具有的独特性，因此在开发的过程中应当尤其注重保护，必须走生态旅游的路线。由于我国目前保护区的旅游产业无论从开发上还是运作上都远远没有达到生态旅游的标准，因此，完善相应的管理体制和配套机制，建立起完善适用的法规体系就成为我们努力的方向。
1、全华，旅游资源开发及管理，旅游教育出版社，2006.5
2、刘代泉，旅游资源开发与规划，旅游教育出版社，2004.6
3、李江玲，西部地区旅游资源开发法律保障研究，中央民族大学，2006.5
