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ppp项目的融资ppp项目融资方案篇一
;【摘要】在ppp项目清理规范和金融严监管政策叠加效应下，政府担心社会资本的出资能力和履约能力，社会资本焦虑项目融资无法落地，金融机构信贷额度充足却找不到合适的项目发放，形成了ppp项目融资的困局。文章从三个角度分析ppp项目融资困难的原因，结合《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）要求提出建议，探讨ppp项目融资解决之道。
自政府与社会资本合作（public- private partnership，简称ppp）模式在2014年底在全国推广以来，已逐步成为地方政府开展基础设施和公共服务设施建设的主要模式。根据财政部ppp项目库信息，截止2019年12月31日，管理库目前入库项目9440个，入库项目金额是14.38万亿元，按照平均25%的项目资本金比例测算，需投入项目资本金3.6万亿元；
平均75%的贷款比例测算，完成这些项目总计需要银行贷款约10.8万亿元。可以看出ppp项目的融资需求量较大，在ppp项目清理规范和金融严监管政策叠加效应下，实际项目融资工作开展中，ppp项目融资难的情况也比较突出。
一、当前ppp项目的发展困境
ppp模式推进和发展不如预期，原因是多方面的，除了部分ppp项目本身缺乏经济性和效率性，参与各方在投入与产出不成正比以外，另外一个主要原因就是参与主体的诉求和意愿没有得到满足，在此简单的将参与主体划分为政府、资金方以及施工单位，这些参与主体在ppp模式下都面临着一些困境。
（一）政府的困境
无论是基于地方经济发展还是政绩的出发点，都无法改变地方政府有着巨大的基建需求这个事实，为了解决政府隐性债务问题和规范政府投融资模式，亟需通过ppp模式这种长期负债手段来实现基础设施短期快速发展。在过去几年的实践中，随着各项监管政策文件的发布，对ppp项目的各项规范日趋完善，ppp收益来源中的政府支出部分应当列入当地财政的中期财政规划，每一年度全部ppp项目中需要从预算中安排的支出责任，不得超过当年一般公共预算支出比例的10%，此规定有效抑制了地方政府的基建冲动。由于前期实施的绝大部分ppp项目缺少运营內容，未来的主要收益来源还是来自于政府直接付费或者政府补贴，目前不少政府已经临近10%这条红线，甚至要从政府性基金预算支出中安排一部分支出责任。个别省级政府以及不少金融机构，出于对地方政府债务的担忧，甚至暂停了纯政府付费项目的上报和审批。可想而知，这对地方政府未来的支付责任造成了多大的压力。
（二）金融机构的困境
ppp项目模式下所设立的spv公司，是一个独立运作的主体，其财务状况与各个股东之间是独立的，资金也完全是闭环运作，一般股东协议和章程规定没有再投资的可能性，其主要财产是运营期内的特许经营权或未来应收账款收益权，在缺乏其他足够增信支持的情况下，国内金融机构偏好保本固定收益的项目，除了正常发放项目贷款以外，在ppp领域内找不到其他任何落脚点。另外，由于对ppp的监管政策逐步完善，经历过多次整顿，金融机构对于ppp的认识也经历了从怀疑到认知到再怀疑的阶段。高频率的监管文件出台，让很多金融机构对ppp的认知出现了很多偏差，甚至到了弃之如敝履的地步，这个现象对于项目贷款银行更为明显，对于监管的尺度、项目合规性的不确定性，一度让不少ppp项目都存在“资本金融资难、项目贷款更难”的情况。当前政府对于ppp方面的监管思路已经越来越明确，金融机构再次去认识清楚很多ppp项目也只是时间问题。
（三）施工单位的困境
2017年底财政部92号文以及国资委的192号文刚发布时，在项目资本金中不能有债务性资金以及央企要严控ppp项目投资风险的前提下，民营社会资本方以自有资金参与ppp项目投资成了一时之选。但部分民营企业参与ppp项目投资，却以自身经营持续性为代价，东方园林、精诚集团等案例在资本市场上屡见不鲜。2017年国资委192号文、2018年的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，让央企施工单位很难利用自身信用为ppp项目资本金融资提供增信，而在用自有资金去投资时，也要充分衡量项目公司的负债对自身资产负债率的影响。央企施工单位也是步履维艰。
2019年11月，国务院印发了《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）（以下简称26号文）提出，对于不同行业设立不同的比例资本金，切实发挥其在当前形势下促进有效投资和防范债务风险的作用。
（一）政府和中标社会资本投入“项目资本金”
在ppp模式推进中，为了解决政府隐性债务问题和规范政府投融资模式，亟需通过ppp模式这种长期负债手段来实现基础设施短期快速发展的目的，政府少量投入资本金撬动项目不会成为ppp项目融资的瓶颈。在社会资本的角度，确实出现了少数社会资本“短贷长投”发生资金断链的情况，但大部分理智的社会资本会量力而行，如果社会资本投入项目总投资20%～30%的项目资本金都有困难，那该社会资本确实应该少参与或不参与ppp项目。因此，从目前情况看，大部分社会资本尤其是央企，不会因项目资本金投入能力不足而导致ppp项目融资难。
在地产严控、地方政府禁止贷款的政策下，能够吸收较大体量资金的信贷领域已经不多，因而银行贷款额度还是相对宽松。合规合法，符合银行贷款要求的ppp项目无疑是继续保持银行信贷额度规模的重要领域，因而银行贷款也不会成为ppp项目融资的障碍。
（三）合并财务报表及资产负债率成为ppp项目融资难的根本原因
从上述分析来看，项目资本金、银行贷款均不是导致ppp项目融资难的主要原因，之所以出现ppp项目融资落地难、落地慢的情况，主要的原因在于ppp项目贷款可能引起股东（社会资本）合并带息负债总额增加的问题。按照上面的测算全部完成目前入库的ppp项目，银行贷款需求在10.8万亿元，如果均采取有控制权股东（社会资本）并表的方式，也就是需要社会资本增加这么多带息负债。央企、地方国企受到经营指标考核、企业财务指标的要求，而民营企业同样会面临资本市场的考量，不管是民企还是国企都背不动如此多的“带息负债”。因此，只有解决了“带息负债”不并表，社会资本才能投资一定体量的ppp项目规模，否则社会资本能投资的ppp项目远不能满足地方政府拟实施的需求。通常采用的解决方式为：由包括但不限于有限合伙/契约型基金、资金管理计划、信托计划等产品持股51%以上，且对项目公司实现“控制”，或社会资本和资金管理产品对项目公司实现共同控制。在这样的合同体系安排下，才能实现社会资本不并表，因而社会资本可以为ppp项目的持续长期发展提供更多的“供给”。即普通社会资本在项目公司中“不绝对控股”，对项目公司贷款“不担保”。
三、资本金政策助力ppp融资落地情况的分析
根据《政府投资条例》要求，政府投资项目都需要配套一定比例的资本金。而资本金设置比例的多少，在不同行业不同领域有所差异，以体现国家对行业领域发展的鼓励或限制。为了防止资不抵债时，用资本金偿还债务或垫底，要求资本金不得抽回，以将股东投入的资本金固化沉淀在被投资公司；
同时也是26号文明确ppp项目资本金的若干新规则，一定程度上有利于解决ppp项目融资难的问题。
主要是当前部分金融工具，如永续债券、可转换债券、权益型reits以及可进行股权投资的银行理财资金、基金、信托计划等，按照现行的财务会计制度，这些金融工具与之相对应的募集资金存在认定为项目资本金的可行性和必要性。因此，为了引导社会投资，充分利用市场资金解决基础设施项目资本金筹措困难问题，26号文相比目前常用的项目资本金体现形式“注册资本和资本公积”给予了社会资本更多的灵活性，可进一步调动社会资本参与基础设施项目投资的积极性，利于充分利用好社会股权投资资金，发挥其作为资本金的撬动、放大作用。切实促进有效投资，扩大金融服务实体经济的渠道和方式，引导社会资金脱虚向实，服务实体经济投融资需求、支持实体经济建设。
（二）明确部分项目资本金可以适当降低出资比例
有利于缓解社会资本方出资压力，项目资本金是指建设项目总投资中由出资者认缴的出资额，26号文中约定“港口、沿海及内河航运项目最低项目资本金比例由25%调整为20%”，“公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例”，目前财政部、发改委等多部委出台了针对ppp项目入库的一系列审查制度，ppp 项目管理更为规范化、标准化，项目更为优质。在这一前提下，若能适当降低项目资本金比例，重新构架项目融资“自有资金+债务资金”的结构，合理可控的放大资金杠杆，将能有效缓解社会资本方自有资金的出资压力，激发社会资本方、金融机构参与项目的积极性，进而能更为有效地撬动社会资金，提高资金使用效率，引导资金转入实体经济建设中。
项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“明股实债”等资金，不得作为投资项目资本金，对于独立法人的设立投资项目，其所有者权益可以全部作为投资项目资本金，便于政府监管机构、金融机构、社会资本方等各参与方从项目财报中区分股债界面，便于各方对项目资金进行有效的监管，提高项目各方资金投放效率，也为社会资本研究创新例如永续债券、类永续债券、可转换债券等权益工具进入ppp项目创造条件，丰富股权融资方式。
（一）项目资本金的比例和出资方式引入市场协商机制
如果是社会资本向政府方提供了较强的履约保证后，项目资本金比例适度降低，风险完全是可控的。原因在于政府方需要的社会资本方按期完成项目按约提供社会所需的服务，政府方应该关注服务本身而不是社会资本资金筹措方式。如，项目资本金比例多少？是权益还是负债，这些交给股东（社会资本）和项目公司的债权人（主要是银行）去商量，如果项目公司的债权人认可底层资产，也就是认可项目公司未来的收入（不管是经营收入还是政府补贴），债权人（主要是银行）应承担该风险，进行风险控制。银行会要求社会资本就项目的完工，也就是将来项目公司收入实现的前提条件要承诺做到，那这样的情况下，针对不同的社会资本银行就会有认可与否的情况，也就是社会资本仍然要对项目的建设、运营承担责任。基于前面的分析，建议就ppp项目，尤其是期限长、单体总投资大的交通类基础设施ppp项目，引入市场化协商的机制，允许社会资本与贷款银行来协商确定，诸如项目资本金比例、项目资本金表现形式等，甚至可以允许社会资本采取“小的权益出资+股东借款”来满足项目资本金。
（二）区别对待“名股实债”
项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金。建议“名股实债”不一刀切，理由是股东之间“名股实债”本质上是承诺回购方的负债，而非项目公司的负债，是承诺回购方的信用的放大，并不会影响到项目本身的资金安排。
（三）政府适当放宽管理权限
在中标社会资本向政府承诺履约的前提下，政府方无需过多关注社会资本资金筹措方案，包括是否引入财务投资者、是否进行股权转让，政府方可聚焦于社会资本提供的服务优劣上。ppp的精神主要是在于多方参与者共同承担责任和义务，政府要的是公共服务那自然而然就得安排财政资金；
社会资本方要施工份额和适度的投资利润，那自然而然就得承担建设和维护职能。引入财务投资人，不仅不会影响社会资本方的决策权，反而能让项目的资金渠道和监管使用更灵活。
（四）创新发行长期稳定的资管产品
目前ppp项目主要是基础设施和公共服务项目，属于政府投资项目，大部分项目均有政府信用支撑，且地方政府是根据自身的财力情况才决定实施的。因此，建议鼓励和支持发行较长期限的ppp项目资管产品。
（五）做好银行贷款本息偿还与股东方分红诉求的平衡
在项目贷款安排中，要避免“最大能力还款、承诺股东不分红”等，主要原因过去大部分的项目贷款期限较短，比如地产开发贷款，而当前国家推行的ppp模式，至少10年、20年，甚至长达30年，匹配的贷款期限往往也是达到项目整个周期或接近全周期，若在贷款偿还完毕前，限制股东不得分红，对参与ppp项目的社会资本带来很大压力，尤其是不利于在股权层面引入资金管理产品，也就不利于实现“非并表项目贷款”。在ppp项目中，关于运营期还款方式的确定需要在银行要求与股东利益之间平衡考虑，比如银行贷款比例为75%的项目，运营期各项收入中扣除当年运营支出后（含当年贷款利息）后，75%用于偿还本金，剩余资金可允许股东在可分配利润中分配。在满足银行贷款本息偿还及风险控制要求的同时，也兼顾社会资本投资回收平滑的需要，有利于在股权融资中引入资金管理产品。
主要参考文献：
作者单位：中铁五局集团有限公司
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;摘要：为了完成我国经济的供给侧结构性改革，缓解政府当下的财政压力和债务风险，并满足社会公众对基础设施和公共物品的需求，政府和社会资本合作（ppp）模式在我国基础设施建设领域被大力推广，2017年中央一号文件也将该模式引入了农业发展领域。对现有的ppp法律法规和政策性文件梳理分析，可以发现我国现行的ppp立法存在缺乏针对ppp项目的专门立法、相关政策相互矛盾以及法律效力层级低等三大问题，无法为ppp项目的运行提供有效的法律保障。要推动ppp模式在我国基础设施建设领域更好地发展，吸引更多的社会资本进入基础设施建设领域，当务之急就是在现有ppp政策法规基础上，由国家立法机关制定一套完整的ppp法律，从立法层面为ppp项目提供保障和指引。
关键词：供给侧改革；ppp法律制度；政策冲突；ppp法律制度建设
基金项目：华中科技大学人文社会科学自助创新项目“中国金融消费者保护法律问题研究”（项目编号：0118403051）
一、问题的提出：供给侧改革背景下的ppp项目
改革开放四十年来，随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，中国的“后发优势”逐渐消失，经济发展进入“新常态”。2015年，我国经济的增长速度开始“换挡”，发展前期刺激性政策的非良性后果逐渐爆发，经济和社会的机构性分化日趋明显。① 2016年1月27日，中央财经领导小组第十二次会议召开，决定在我国分重点、分领域继续推行供给侧结构性改革。经过近一年的努力，截止2016年底，我国经济发展速度有所回稳，下行压力趋于缓解，各领域的积极增长因素都有明显增多。② 但是供给侧的结构性问题和深层次的矛盾及风险仍然存在。这就意味着，我们要继续实行供给侧改革，扩大经济结构调整的范围，根治我国经济结构中的矛盾和风险。
2017年2月6日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（下文简称“2017年中央1号文件”）发布，将供给侧结构性矛盾确定为我国农业领域现阶段的主要矛盾，认为供给侧结构性矛盾主要表现为供给不足和供给过剩问题同时存在。除了继续锁定优化产品产业结构、推行绿色生产方式、强化农业科技驱动力等传统的三农政策外，2017年中央1号文件也开出了农业供给侧改革的新药方——推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。2017年中央1号文件的颁发，标志着政府与社会资本合作这一投融资模式将从城市基础设施建设、公共服务供给等领域逐步扩张到农业领域。
ppp（public-private partnership），即政府与社会资本合作模式，其本质上就是政府与社会资本方（私营企业）就提供基础设施建设和社会公共产品而建立的长期契约关系。③ ppp之所以被财政部、发改委等部门大力推广，无疑是同中国的经济持续下行、地方财政不断减收、地方债务负担沉重、融资平台风险高企、公共服务供给不足和社会资本投资无门等因素密切相关。通过同社会资本在公共服务供给领域的合作，政府不但可以提高公共服务供给的效率，切实满足社会公众的需求和权益，更可以借助同社会资本合作这一新的融资模式，缓解地方财政资金短缺的压力。④ 但在推行的过程中，因相关法律制度的不完善和不健全，以致ppp项目的整体进展和收益落后于政府的预期。
二、我国ppp项目的制度供给现状
同单一的政府供给和私营化相比，政府与社会资本合作（ppp）模式因涉及公、私两方主体而变得复杂。一个单一的ppp项目合同，同时包含政治、经济、社会、法律等多重因素，不仅要遵守私法（如合同法）的规范，还要满足公法（如行政法）的要义，且诚实守信、风险共担、契约自由等市场经济的基本原则也镶嵌在这个行政协议合同当中。⑤ 这种复杂性和重要性也直接决定了ppp模式的受关注度。自2014年以来，为了鼓励和规范该模式的发展，中央和地方政府制定了一系列专门的法律法规和政策性文件。（见表1）
1. 我国ppp项目的法治环境
我国的ppp项目，在法律法规层面，可依据《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》等；这些法律文本中虽没有明确规定与ppp相关的规范，但部分法条仍对ppp项目的规范运行提供了一定的支撑，如表1所示。除了相关的法律可以作为支撑之外，我国ppp项目的推广、立项和实施更多地依靠国务院和国务院各部门发布的规范性文件，如表2所示。
2. 我国ppp项目法治环境存在的问题
根据相关数据显示，截止2017年12月底，全国在库ppp项目合计14064个，累计投资额17.76万亿元，执行阶段项目数2728个，对应4.58万亿投资额，ppp项目总规模庞大，迎来春暖花开之日。但因法律制度的供给不足，大规模的入库项目中，仍有部分“假ppp”和“伪ppp”项目。例如，2017年第四季度内蒙古、甘肃在库项目总额净值減少愈1000亿，其中甘肃环海中铁路工程项目、甘肃·嘉峪关国际港务区等百亿以上的大型识别阶段ppp项目因不规范和纯商业属性等原因被移出项目库。通过对ppp法律法规和政策性文件的梳理，如表1和表2所示，并结合ppp项目在我国的推广和运营实践，我国ppp立法存在的三大问题。
（1）缺乏针对ppp项目的专门立法
严谨、科学的法律制度框架是ppp项目得以顺利实施的保证。公正、透明、合理的立法有利于吸引更多的社会资本投资，同时也可为项目开展提供准确的引导，降低交易成本。通过以上对相关法律及其他规范性文件的梳理，可以直观地看出，目前我国尚未出台一部统一的ppp法律，而主要以国务院各部委所颁发的部门规章和一事一议的紧急回复性文件为主要指导，由此带来了实际执行中的困难。例如，ppp项目在操作的过程中若出现了争议性事件，就需要在大量的部委规章和政策性文件中寻找可适用的法律法规，这一过程不但会增加ppp项目的行政管理成本，还会降低资源的利用率和资本的回报率。另外，过度的不确定性无法满足社会资本对收益的预期，由此降低了ppp项目对社会资本的吸引力。⑥ 国家层面立法的缺位还导致了不同部委之间的本位博弈，其中以财政部和发改委所出台的指导性文件和政策的矛盾和冲突最多，为ppp模式的实际操作带来了很大的不确定性，让社会资本无所适从。
（2）ppp项目相关政策相互矛盾
如表3、4、5所示，财政部和发改委制定的相关法律文件在对社会资本的定义，ppp项目的识别、适用、招标、前期论证、期限以及监管等方面规定均存在较大差异。在两部门的“自我授权”下，现行的ppp相关政策之间既存在监管主体交叉监管的问题，又存在相关政策规定冲突较多的问题。在对社会资本的界定上，发改委的范围远大于财政部的。在ppp的界定上，财政部主张广义的ppp概念，包括经营性、准经营性和非经营性三种模式；而发改委的ppp即在基础设施和公用事业领域实施的特许经营项目，包含在财政部广义的ppp项目之内。在项目识别上，财政部采用“物有所值评价”和“财政承受能力论证”两种方案，而发改委则只采用“可行性研究报告”。在项目招标上，财政部建议优先采用公开招标的方式，而发改委则规定只有通过招投标方式选定的社会资本，在实施过程中购买工程和设备时才不需要二次招标。
（3）ppp项目相关政策法律效力层级低
在我国的推广。以存在行业垄断的部分重点领域，如金融、铁路、能源、房地产等为例，国务院于2010年出台的“新36条”鼓励民间资本进入这些领域，但迄今为止这些领域中社会资本的身影屈指可数。⑧ 究其原因，一方面是部分部委规章同“新36条”相冲突，客观上限制了民营资本的投资；更重要的是缺乏一部权威的ppp项目上位法，现行低位阶的“指南”、“意见”等规范性文件，无法满足社会资本方对其投资风险和收益安全的法治保障预期。
（4）小结
一项有效且产权明晰的法律制度，不仅能够在节省交易双方在缔结契约过程中所花费的费用（成本），通过协商谈判提高资源配置的效率，亦可通过产权所有者内部化使用资源实现收益的最大化。⑨我国的ppp项目，由于尚未建立统一的ppp法律体系，在实施的过程中不仅难以节省交易成本，提高资源配置的效率，实现收益的最大化，甚至会因为产权的不明晰而增加ppp项目推行的成本。例如，目前运行的大多数的ppp项目的建设周期均在十年以上，层级更高的相关法律文件的缺乏，一方面使政府和社会资本不重视合同管理；另一方面因为没有一套标准化的合同谈判流程和强制性的谈判内容，政府和社会资本为了减少前期项目论证和谈判的成本，减少甚至忽视重大风险、回避项目中的一些关键问题，盲目地求同存异，为项目的后续运行埋下了巨大的隐患。综上所述，我国现行的ppp项目的立法无法为ppp的推行提供一个实现效率和收益最大化的环境。
三、ppp项目法律制度建设的对策
目前，我国在ppp领域仍没有一部专门的立法，国务院各部门颁布的政策、规章之间的矛盾和冲突点过多，衔接不尽如人意，ppp项目推行过程中很多问题尚无法可依。在ppp模式中，社会资本方多参与市政工程、交通绿化、水利水电、环保等投资规模大、建设和运营周期长的基础设施建设项目，不但运营和投资的风险较高，而且涉及同政府和其他私营主体之间的多方关系。这些复杂性就决定了需要一部统一的、由立法机关制定的法律，而非部委的规章或政策性文件来调整和指导该领域，唯有如此，相关双方才能形成稳定的预期，相互之间才能形成稳定的权利义务关系，从而形成具有有效保障的“法律安全”。
1. 尽快推动ppp的立法进程
未来，我国政府在ppp领域的首要任务是尽快明确和建立负责ppp立法的职能机构，尽快启动ppp的立法工作。根据上文的论述，发改委和财政部在ppp项目的立法工作上存在争议，因此可以由国务院牵头，或由专门的立法机构或交由国务院法制办公室，负责和协调ppp项目的立法工作，以减少立法过程中的争议，避免立法的ppp化倾向，尽快完成ppp立法的草案。另外，要由立法机关尽快推进ppp法制建设，建立《ppp法》等法律制度。在立法的过程中，一方面要进一步明确各执行部门之间的分工、协调、审批、监管等职能，同时注重对项目的准别、识别、采购、执行、移交各个环节相关利益主体的权利和义务作出规范；另一方面，要协调与我国现行法律之间的关系，避免制定同现行的法律法规相抵触的《ppp法》，在立法的过程中要充分论证，最大程度地避免引发立法冲突和监管竞合。
2. 从立法上规范ppp模式的监管机构
在我国未来的ppp立法过程中，应通过法律授权建立一个职能相对独立且受限制的ppp项目监管机构，确保ppp项目“从生到死”都能得到明确、有效且适当的监管。在具体的操作中，一是可以将财政部和发改委目前有所重叠的职能进行明确划分，并将ppp的监管权限适时地分配给其中的一个部门。因为《ppp法（征求意见稿）》由财政部设立并实施，且财政部承担着政府补贴、财政优惠和公共服务等职能，可通过《ppp法》将项目的监管职权授予财政部。二是在中央层面设立独立于财政部和发改委的跨部门ppp专门监管机构，打破不同部门“各自为政”、部门利益化执政的局面。
3. 以规范性文件弥补相关法律的滞后性
同传统的基础设施建设项目相比，政府和社会资本合作的项目因主体的多样性而具有了创新性、独特性、不确定性和复杂性等特点，一个看似单一的ppp问题常常内含多个其他问题而成为一个难以解决的“问题簇”。由国家立法机关制定的法律是稳定、普遍且滞后的，很难及时回应ppp模式在实践中产生的各类新问题。而部委制定的规章和针对紧急事件发布的政策性文件，不但具有特殊针对性和目标工具性，而且因为较为简便的立法程序而具有应对的及时性，能够灵活有效地调整和规范ppp实践。{15} 并且，如上文所述，因部门利益和既得利益集团博弈等问题，很难在短期内制定并通过统一的《ppp法》和《特许经营法》。因此，完全的摈弃现有的ppp部委规章和政策文件是不可能、也不现实的。{16} ppp政策性文件不能完全被统一的ppp立法所取代，其生命力和灵活性决定了其长期存在的必要性。但是，此处所论述的ppp政策性文件必须要依照《ppp法》制定和颁布，不能同基本的ppp法律和其他上位法相抵触。因此，纵然允许ppp政策性文件的存在，亦不能放缓ppp立法工作的进程。要协调和统筹目前各部门出台的ppp政策文件，发挥现有文件对ppp项目的规范和支持，做到新立法与现有政策文件的融会贯通，力求建立一套完善的ppp法律体系。
注释：
① 饶贵民：《中国梦和幸福构建》，搜狐网2016年3月30日。
② 中国社科院财经战略研究院：《经济缓中趋稳 供给侧改革成效显现——2016年第四季度宏观经济分析》， 《经济参考报》2016年12月30日。
③ [智]爱德华多·恩格尔、 [智]罗纳德·d·费希尔、 [智]亚历山大·加莱托维奇：《政府与社会资本合作模式（ppp）经济学：基本指南》，邱立成等译，中国工信出版集团2017年版，第1—3页。
⑤ 孙学工、刘国艳、杜飞轮、杨娟：《我国ppp模式发展的现状、问题与对策》，《宏观经济管理》2015年第2期。
⑥{12} 傅宏宇、张秀：《政府与社会资本合作（ppp）法律问题国别研究》，中国法制出版社2016年版，第30—35、187—190页。
⑦ 《ppp法（征求意见稿）》第6条“管理体制”规定，“国务院财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，并会同有关部门制定政府和社会资本合作综合性政策措施。”该条规定在确定财政部在ppp领域主导地位的同时，也忽略了發改委的在ppp项目推广和落地执行中的既得利益。
⑧ 姚景源：《推动民营资本进入垄断行业》，《经济研究参考》2011第37期。
⑩{14} 蒲坚、孙辉、车耳：《ppp的中国逻辑》，中信出版集团2016年版，第84—94、102页。
{13} 参见赵琦：《中国ppp理论与实操》，企业管理出版社2017年版。
{15} 杨在平：《政策法学：迈向实践与理想形态的中国法学》，《理论探索》2006年第5期。
作者简介：管斌，华中科技大学法学院副教授、金融法研究中心执行主任，湖北武汉，430074；赵晶，华中科技大学法学院，湖北武汉，430074。
（责任编辑 李 涛）
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;摘要：基础设施ppp项目具有资金需求体量大、项目周期长、风险可控、收益稳定等特点。私募股权投资基金参与ppp项目是一种创新的模式，主要的募资对象有国有大型基建公司、政府引导基金、保险公司、早期的银行理财资金、其他投资机构等。在实务中，基金的募资存在诸多困难，如何同时满足各方投资人的不同需求，给基金管理公司提出了难题。因此，基金方案的设计是私募股权投资基金募集投放的核心环节。本文旨在探讨私募股权投资基金投资基础设施ppp项目的应用研究，并以y市路网升级改造ppp项目为案例，分析了私募股权投资基金参与ppp项目的意义。
关键词：私募股权投资基金 ppp项目 匹配基金方案设计
一、引言
基础设施建设行业是国家经济发展的重要支柱行业之一，也是衡量一个国家现代化水平和综合国力的重要标志。在我国基础设施建设的投资实践中，政府实施机构曾采用包括bt、bot、以土地作价出资在内的多种融资方式。为扩大国内基础设施投资，提高公共服务的效率，推动政府治理的现代化，自2014年以来，我国在公共服务领域大力推广运用政府和社会资本合作模式，即ppp（public-private partnership）模式。
（一）基础设施ppp项目的特点
作为国家经济发展的支柱产业之一，基础设施投资有其特殊性，投資特点主要体现在以下三个方面：一是资金需求体量大。基础设施建设为资金密集型行业，高速公路、轨道交通、地下管廊等基建项目的建设内容和投资规模较大，资金需求体量大。二是项目周期长。ppp项目期限一般不低于10年，最长不超过30年。其中，政府付费项目通常为10年至15年（市政公路项目）;使用者付费项目通常为20年至30年（高速公路项目）。此外，较长的项目周期还可以抵御一定程度的通货膨胀。三是风险可控、收益稳定。ppp项目均有一定程度的政府财政支持以及政府增信，总体风险可控。因此，项目的收益也相对稳定。
目前基础设施ppp项目基金的主要投资人有以下几类：
1.国有大型基建公司
国有大型基建公司是基础设施ppp项目最直接，也是最重要的参与者。目前，大部分ppp项目均采用“ppp+epc”模式，该模式下社会资本方不仅是ppp项目的投资人，也是项目工程建设的总承包商。中标公司作为项目全过程管理的第一责任主体，负责整个项目的投资、建设和运营。
2.政府引导基金
中央与地方两级政府均成立了ppp引导基金，主要目的是拓宽项目融资渠道，优化各方投资风险，提高社会资本参与ppp项目的积极性。其中，中央政府ppp引导基金为中国政府和社会资本合作融资支持基金（以下简称“中国ppp基金”）。中国ppp基金是经国务院批准，由财政部牵头，10家国有大型金融、投资机构共同发起设立的公司制基金，基金规模为1800亿元。各省级地方政府引导基金一般由政府出资并吸引有关金融机构和其他社会资本出资人共同出资成立。
政府引导基金对促进ppp市场合规运作、促使ppp项目落地有积极作用。此外，政府引导基金对其投资的ppp项目具有良好的增信作用，其决定参与投资的ppp项目，贷款行常常会优先审批项目的贷款。
3.保险公司
保险公司的资金来源具有特殊性，因此具有特殊的投资需求，主要为负债性、长期稳定性、增值性与低成本性，这与基础设施ppp项目的特点和需求是匹配的，因此保险资金比其他金融机构更能满足基础设施项目的资金需求。在实践中，保险公司是基础设施私募股权投资基金的主要投资人之一，在推动ppp项目落地中发挥了重要作用。
4.早期的银行理财资金
早期的银行理财资金具有规模大、成本低、期限相对较长等特点，同样与基础设施ppp项目的特点和要求相匹配（2018年4月27日前，银行理财资金是ppp项目的重要股权资金来源）。2018年4月27日，央行、银保监会、证监会、外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称“资管新规”）。受资管新规影响，银行理财资金的产品结构、投资期限、兑付方式等发生了重大变化，已不再适合ppp项目的投资。
5.其他投资机构
一些市场化的pe股权投资机构、信托资金、建筑行业的民营企业等，也会一定程度参与到ppp项目的投资中，但是总体规模较小。
（三）基金的募资存在的困难
基础设施ppp项目基金在募资中存在诸多困难，实务中体现在以下几点。
1.符合条件的投资人较少
在目前的监管要求下，匹配ppp项目投资特点的投资人仅有国有大型基建公司、政府引导基金、保险公司等少数投资机构。而且，国有大型基建公司、政府引导基金、保险公司虽然资金实力雄厚，但是受监管或企业内部风控要求的限制，在项目的选择和出资比例上均有严格的控制，导致市场上ppp项目的资金需求存在一定程度的缺口。
2.投资人的投资方式受限
ppp项目通常由项目中标人和政府出资代表联合组建项目公司。政府引导基金和保险公司等财务投资人通常是在项目中标后，对项目进行筛选和测算，再决策是否投资。因此，财务投资人无法直投项目并成为项目公司的显名股东，而是借助私募股权投资基金的渠道，间接投资ppp项目公司，这导致一些潜在的直接投资人放弃投资项目。
3.基金方案难以同时满足各方需求
某些优质的ppp项目会有多个不同类型的投资人，其监管要求及风险偏好各不相同，因此项目基金需要进行复杂的方案设计来满足各方的不同需求，同时又要符合各项监管的要求，在实务中困难较大。
因此，一套符合监管要求且切实可行的基金方案尤其重要，基金方案的设计是私募股权投资基金募集投放的核心环节。
三、y市路网升级改造ppp项目案例分析
（一）案例背景
y市路网升级改造ppp项目模式为“ppp+政府付费”，项目包含四个子项目，项目总投资约37.33亿元，资本金约7.5亿元。项目期限15年，其中建设期3年，运营期12年。由中标央企下属三家子公司组建项目公司，持股比例为基金公司80%，工程局15%，设计院5%。其中，基金公司通过设立两支项目基金实现出资。
本项目已纳入财政部ppp综合信息平台项目管理库，政府付费由财政部门分类纳入y市级政府预算，通过人大决议，按规定上报批准后执行。
（二）基金投资人情况
本项目的基金投资人共有六个，中标央企内部投资人一个，外部投资人五个。外部投资人可以分为两类：第一类为国有银行下属pe投资机构，第二类为四家民营企业。
第一类pe机构的投资期限为中长期，希望获取稳定的投资收益，并且在项目有剩余现金流时可以逐步退出，风险承担能力较弱。
第二类四家民营企业为一致行动人，其投资期限为长期，希望在项目到期清算时获得项目的超额收益，风险承担能力较强。
（三）基金方案
1.交易结构
2.基金投资期限
壹号基金预计投资期限15年，贰号基金预计投资期限8年。
3.基金规模
壹号基金为契约型，设立规模1.2亿元，由四家民营企业全额认购;贰号基金为契约型，平层结构，设立规模4.8亿元，分别由pe机构认购3.3亿元、央企工程局认购1.5亿元。
4.基金投资方式
壹号基金1.2亿元，投资项目公司股权，占股80%;贰号基金4.8亿元，全部通过权益投资工具形式投资于项目公司。
5.基金收益
壹号基金通过项目公司股东分红的方式取得投资回报;贰号基金通过权益投资工具的方式取得投资回报，基金公司收取上述收益后，根据基金投资人实缴出资比例进行分配。
6.退出方式
壹号基金通过项目清算退出;贰号基金进入投资期的第3年末，项目公司分6年等额偿还权益投资工具投资本金，贰号基金收到本金后按照契约型基金份额持有人比例进行份额赎回。
7.决策机制
壹号基金由份额持有人大会进行决策，4名份额持有人签署一致行动协议，并由牵头方和基金管理人分别提名1位项目公司董事;贰号基金由pe机构和央企工程局共同决策，并由pe机构提名1位项目公司董事。
项目公司董事会成员设5人，壹号基金提名2人，貳号基金提名1人，央企工程局提名2人，董事会对相关事项进行决策，需全体董事一致通过。
通过上述基金方案的设计，两支项目基金分别满足了不同的两类外部投资人的投资需求。同时，通过基金和项目公司两个层面的决策机制设计，实现了项目公司的共同控制，各投资人风险共担，收益共享。
四、私募股权投资基金参与ppp项目的意义
传统的ppp项目投资要求中标单位全额出资项目资本金，对中标单位的现金流造成很大压力。中标单位需通过自身的信用在市场上进行融资，再将资金投入项目公司。在创新模式下，项目公司可以通过私募基金进行股权的直接融资，拓宽了项目的融资渠道和资金来源。
（二）投融资更加灵活
私募股权投资基金通过发行基金产品投入项目资本金，可以在基金方案、交易结构上进行自主设计和安排，对项目进行量身定制，满足不同投资人的不同需求。此外，无论是有限合伙基金还是契约型基金的组织方式，私募股权投资基金的退出都更加灵活。
（三）体现了市场化的运作机制
中标单位通过私募股权投资基金引入外部股权投资人，经过市场化运作，将项目的部分收益和风险一并转移至基金投资人，符合国家大力推进ppp模式的初衷，真正实现了政府与社会资本的合作共赢。
五、总结
近年来，国家陆续出台了多项法律法规，对ppp项目的合规运作进行了规范。此外，基金业协会对私募股权基金的募资投放监管也趋于严格。对于基础设施ppp项目，私募股权基金至今没有一套可复制的模式。在实务中，基金方案都是为项目和投资人量身定制的，对基金管理人的能力提出了更高的要求。基金管理人需要加大对行业的研究投入，不断创新突破，才能在持续变化的外界环境中保持自身竞争力，从而更好地服务基础设施行业，促使行业高效有序地发展。
相关热词搜索：;ppp项目的融资ppp项目融资方案篇四
ppp(public-private-partnership)，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。下文小编为大家收集了最新的ppp采购管理办法，仅供参考!
1、相关法律法规的适用性比较
《招标投标法》与《政府采购法》是我国所有招标采购活动必须遵守的法律。《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔20xx〕2724号)也明确规定，ppp项目应按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规公正、公平优选合作伙伴，但两项法律在规范ppp项目选择合作伙伴或特许经营者的适用性上有着一定的不同。
《招标投标法》自20xx年1月1日起实行，是对必须采用招投标方式的项目进行招投标活动的法律规范。如大型基础设施、公用事业项目、全部或部分使用国有资金投融资项目等形式的工程建设项目均适用该法。但该法的适用性主要体现在工程建设阶段，即ppp项目选定合作伙伴之后的勘察、设计、施工、监理、设备与材料采购等环节。
《政府采购法》自20xx年1月1日起实行，是对政府采购活动进行规范的法律规范。各级国家机关、事业单位或团体组织使用财政性资金采购，依法制定集中采购目录范围内或限额标准以上的工程适用该法。从采购活动形式、资金结构等角度的分析，我国ppp项目在招标采购环节应遵循《政府采购法》的有关规定。
2、招标采购方式的适用性比较
《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔20xx〕113号)规范了ppp项目的识别、准备、采购、执行、移交等环节的操作流程;《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔20xx〕215号)对政府采购ppp项目的操作流程进行规范。《政府采购法》将公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式如竞争性磋商等，确定为政府采购方式。
各采购方式的特点与ppp项目的适用性比较如下：
①询价方式只适用于货物采购，因此不适用于ppp项目;
⑤竞争性磋商方式适用范围广泛，将资格预审、公开招标、竞争性谈判、综合评分、现场考察、多轮磋商一体化，实现合理报价与物有所值目标，很适合大型复杂的ppp项目采用。
ppp项目的融资ppp项目融资方案篇五
;摘 要：随着社会经济的发展与经济结构的不断完善，我国逐渐进入经济新常态，在经济新常态下，社会政策更加完善，经济结构更加优化，各行各业都迸发出新的市场活力，市场竞争加剧。ppp项目是我国经济发展的重要产业，为我国社会经济的发展与进步做出了贡献，在激烈的市场竞争下，如何通过有效的资产证券手段实现ppp项目的发展与进步成为重点研究的课题。本文正是基于这种背景下，首先阐述了资产证券化的相关定义，对资产证券化有一个大体的了解；其次阐述ppp项目资产证券化的必要性，阐述其重要的发展意义；最后阐述针对ppp项目资产证券化提出的建议措施，以求通过合理的建议措施为ppp项目的运营发展提供参考借鉴，最终促进ppp项目的运营与发展。
关键词：ppp项目 资产证券化 必要性 建议措施
1 资产证券化的相关概念阐述
资产证券化是以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的过程，主要是通过融资的方式实现，资产证券化是通过以下流程实现的，首先，发起人将资产出售给一家特殊目的的机构spv，或者spv机构主动购买这项资产，然后，spv将所购买的资产汇总成为一个资产池，资产池所产生的现金流将作为一个支撑在金融市场上发行有价证券进行融资，最后，利用资产池所产生的现金流来清偿所发行的有价证券，最终达到融通资金的目的。通过资产证券化，可以实现以下目的，首先，资产证券化为原始权益人提供了一种较高档次的新型融资工具，规避了资产风险，由于发起人将资产出售给spv放，spv将所购买的资产汇总为一个资产池进行相应的资金融通，因此，规避了一些资产风险，取得合理的收益。其次，投资者可以获得一定的投资回报，风险较小，由于资产证券化的项目一般是政府扶持的公益的项目，而且对一些资金风险进行了有效的规避，因此，在这个角度上说投资者可以获得稳定的回报，最后，资产证券化获得较大的资产流动性，实现了资产的变现处理，资金利用效率和周转率得到了有效的提高，最终促进了各方目标的实现。随着我国经济新常态的出现，各行各业的经济发展速度有所放缓，因此，资产证券或作为一种新型的融资形式，其发展具有了新的意义。
2 ppp项目资产证券化存在的风险
ppp项目是促进我国经济发展的新兴行业，对我国经济发展与当地社会的进步有重要的推动作用，而随着经济新常态的出现，通过资产证券化手段促进我国ppp项目的发展就具有重要的意义，但是，随着资产证券化的开展，ppp项目也出现了一系列的问题，主要表现在以下几个方面。
2.1 员工业务水平有待提升，缺乏相关的培训
由于ppp项目的员工对资产证券化了解较少，因此，在进行相应的资产证券化业务处理时不是很熟练，相关的国家政策了解较少，缺乏专业的培训，主要表现在以下几个方面。首先，ppp项目的员工对资产证券化的具体流程和适用范围并不是很熟悉，对相关国家政策不是很了解，导致在进行资产证券化的运作过程中，可能会出现操作失误或者效率较为低下的情况，最终阻碍了ppp项目资产证券化的进行。其次，缺乏定期的培训，有效的培训可以提高ppp项目员工的专业技能，丰富对资产证券化的了解程度，但是，在ppp项目的运营过程中，缺乏相关的培训，导致员工对资产证券化了解程度不够，降低了ppp项目资产证券化的效率。
2.2 缺乏对投资者的吸引力，融资存在问题
在一些优质的ppp项目中，很容易获得银行贷款的支持，因此，不存在融资困难等情况，一般而言，银行的贷款利率比ppp项目资产证券化要低得多，银行的贷款成本要明显低于资产证券化融资成本，因此，优质的ppp项目一般会选择银行贷款的方式取得资金支持，而一些不优质的ppp项目，由于其取得银行贷款的可能性较小，一般会选择资产证券化的形式融得资金，ppp项目本身带有一定的公益性，建设周期较长，收益率较低，因此，在这种情况下，资质较为一般的ppp项目取得投资方的信任获得资金的几率就更小了，据调查显示，在一些投资项目中，投资者对收益期5年之内的项目投资意愿相对较大，而对收益期较长的项目投资意愿较少，因此，针对以上几 个方面，ppp项目的资产证券化缺乏对投资者的吸引力，较为一般的ppp项目很难通过资产证券化筹得资金，实现盈利。
3 针对ppp项目存在的问题提出的建议措施
由于ppp项目在资产证券化产生了一些问题，因此，本文针对这些问题对ppp项目资产证券化提出了建议措施，以求通过合理的措施建议对资产证券化提供借鉴参考，促进ppp项目的有效运营，提高其融资能力。
3.1 提高ppp业务人员的水平，加强相关的培训
由于ppp项目周期较长，在进行资产证券化期间需要对其业务处理和国家政策有充分的了解，因此，需要加强相关的培训，提升总体的业务水平，可以从以下几个方面来进行。首先，对ppp项目业务人员灌输资产证券化对ppp项目的重要作用，使项目人员加强对资产证券化的了解。其次，提升员工的资产证券化业务处理水平，组织合适的招聘，定期招聘对资产证券化有深入了解的员工，必要时可以采取第三方招聘的形式，提升招聘的质量与效果，提升透明度。再次，定期对业务人员进行资产证券化的培训，帮助他们了解资产证券化的业务知识和相关国家政策，提高他们主动学习的能力。最后，家里有效的绩效考评系统，对ppp业务人员进行绩效考评，通过绩效考评可以实施奖惩，避免ppp项目人员吃大锅饭的现象，提高他们的工作积极性，最终有效促进ppp项目的资产证券化的运营。
3.2 强化ppp项目对投资者的吸引力度，有效融资
为了有效提升融资效率，需要强化ppp项目对投资者的吸引力度，吸引更多的投资者进行融资，主要从三个方面进行，首先，需要对ppp项目进行合理的定位，确保在资产证券化之后有稳定的现金流作为支撑，增强投资者对产品的信心，应该在选择收益稳定并且投资期处于中长位置的项目作为发行资产证券化的依据。其次，应该本着审慎原则确定风险应对方案，针对容易存在资金投资风险的环节或者产品建立完善的风险应对机制，确保在资金风险发生的第一时间进行有效的风险规避或者风险应对，保证将资金风险降低到最低水平，以此来保证投资者的权益。最后，创新突破多种产品交易方式，以适应不同的投资者，可以采用定期回售或者利率动态管理的形式发行产品，并且完善相应的现金流管理，最终迎合多种投资者的投资需求，实现有效融资的目的。
3.3 建立合理的资金应急机制，降低资金风险
利用ppp项目资产证券化的手段发行相应的产品进行融资，在一定程度上可以规避资金风险，但是，一些资金短缺等问题时有发生，降低了资产证券化的发展，因此，可以通过以下几种途径进行处理，首先，本着谨慎性的原则合理估计项目发行之后的现金流以及现金流发生的时间，建立合理的资金应急机制应对可能存在资金短缺的风险，定期评估产生的资金流水平，以便更好的应对项目收益风险。其次，由于ppp项目参与主体较多，资产证券化流程较为复杂，因此，在操作过程中可能存在一些资金风险，针对这种情况，应该建立资金风险应对机制，针对事前风险预估，过程风险应对，事后风险评价建立完善的方案，力求在风险还未发生或者发生的第一时间进行风险应对，并且通过有效的评价体系去判别方案存在的缺陷，加以完善，进而保证项目产品以及资金的安全性。最后，应该建立ppp项目资产证券化的信用等级，通过政府保障，稳定的现金流保障等提高其信用水平，促进ppp项目资产证券化的发展与进步。
參考文献
相关热词搜索：;ppp项目的融资ppp项目融资方案篇六
;摘要：ppp项目作为一种新兴的融资手段，近些年来被广泛运用到公共基础设施建设等相关领域中，这种模式可以提高基础设施项目建设的效率，充分发挥政府服务职能，因此越来越多的社会资本参与到ppp项目活动中，由此引发了社会资本方在会计核算上存在的一系列问题。本文从社会资本方的角度出发，基于《企业会计准则解释第2号》和《企业会计准则第22号—金融工具确认和计量》的相关规定，对金融资产模式下ppp项目的会计处理进行梳理，并结合具体案例就该模式各阶段的会计核算及存在的问题进行研究，并针对这些问题提出了一些解决方案。
关键词：ppp;金融资产模式;会计核算
引言
随着市场经济的发展，市场竞争环境也发生了改变，传统的融资模式已经不能跟上时代的进步。ppp项目融资模式的出现弥补了传统融资模式存在的不足，保证经济朝着又好又快的方向发展。因此ppp项目被广泛应用在能源、交通、环保、水利以及产业园综合开发等公共基础设施领域，但是，ppp项目在运作过程中，特别是金融资产模式下ppp项目因为缺乏相关的会计核算规范，在会计核算方法上还存在诸多问题。因此要做好财务管理工作，发挥ppp项目模式的优势。
一、ppp项目简述
（一）ppp项目简介
ppp项目模式也是政府和社会资本合作模式，政府方为了提供特定的公共服务或者项目，通过签订相关的协议，政府和社会资本方通过协议形成合作关系，然后签署ppp项目合同来明确双方的权利和义务，以确保双方合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果，旨在利用市场机制合理提高资源利用质量和效率，合理减低风险。ppp项目模式主要涉及三方主体：项目实施机构（以下简称“政府方”）、社会资本和项目公司（通常由与政府合作的社会资本投资成立）。
（二）ppp项目的核算模式
根据《企业会计准则解释第2号》，ppp项目的会计核算模式主要分为两类。ppp项目合同约定在公共服务设施建成后，项目公司在合同约定期间内可以向提供服务的对象收取费用，每年回报根据运营情况而定，投资回报主要基于市场的供需情况而定，运营期间收益非固定或非保本收益，项目公司提供运营服务且承担经营风险，项目公司应当将此类ppp项目在建设期确认无形资产，参照《企业会计准则第6号—无形资产》的规定进行会计处理，此类合同就是无形资产核算模式。ppp项目合同约定在公共服务设施建成后，项目公司在合同约定期间内可以无条件地收取确定的金额;若运营服务收费低于合同约定金额，政府方按照合同规定将有关差额补偿给项目公司，此类ppp项目在建设期应确认为金融资产，并按照《企业会计准则第22号—金融工具确认和计量》的规定进行会计处理，此类合同就是金融资产核算模式。
金融资产模式ppp项目适用于特许服务经营权服务合同，社会资本方对于建设期所提供的建造服务具有无条件地从政府方取得可确定金额的权利。这类合同安排的主要特征为：①无须承担运营项目的市场风险;②政府方在合同约定需要支付或担保最低付款的金额，该金额可以是固定金额，也可以是通过事先约定的条件且可以确定的金额。政府方可能的付款方式有如下3种：①政府方直接付款;②使用者按照政府方指示直接付款给运用营方，运营方不需要承担任何经营和市场风险;③使用者付款，其使用者支付的金额与合同约定支付的最低金额之间的缺口由政府方支付。
例：a项目公司为甲集团公司认缴100%在江门成立的实体公司，注册资本为10000万元，2018年与江门市人民政府签订江门市基础配套设施工程ppp项目合同，项目的总投资额为150000万元，其中建筑安装工程费100000万元，工程建设其他费用36000万元，建设期利息14000万元，项目最终实际投资额以政府有关部门批准或其委托的审计机构出具的决算审定值为准。项目采用“使用者付费+可行性缺口补助”的“bot”的运作模式，合同约定确定的回报为项目公司承担的年均建设成本、年度运营成本和合理的利润。在合同期间内项目公司负责融资、投资、设计、施工、运营、养护、移交等全部工作。
（一）ppp项目立项阶段
ppp项目需要在立项阶段明确项目公司的权利和义务，例如回报机制模式，譬如江门市基础配套设施工程ppp项目采取“使用者付費+可行性缺口补助”模式，项目公司通过经营获得的收入不足以满足成本的回收和合理回报，由政府方对项目公司进行可行性缺口补助，这对日后会计核算模式的确定具有很大关系。
（二）ppp项目建设阶段
在ppp项目建设过程中，需要对建设期间发生的建安费用、项目公司管理费、监理设计费、拆迁费用、建设期利息等支出进行归集。例如，江门市基础配套设施工程ppp项目办理项目竣工结算审计，工程投资总额为150000万元，其中建安费用100000万元，工程其他费用36000万元，建设期利息费用14000万元，根据合同确认未实现融资收益67500万元，相关的会计处理如下，借：长期应收款—江门市人民政府203500;贷：应付账款—建安费100000;应付账款—工程其他费用36000;未实现融资收益67500;其中建设期利息根据合同约定以双方确定每月累计完成的项目建安费为基数逐笔分段累计计取，作为项目公司融资成本的补偿，账务处理为借：长期应收款—江门市人民政府14000;贷：递延收益14000，当项目公司融资发生实际贷款费用和利息时冲减递延收益，借：递延收益14000;贷：应付利息14000。
（三）ppp项目运营阶段
在运营ppp项目阶段中，金融模式的ppp项目参照《企业会计准则第22号—金融工具确认和计量》的规定处理。（1）在运营期内“未实现融资收益”每期根据摊余成本按照实际利率法确认投资收益，借：未实现融资收益，贷：投资收益。（2）江门市基础配套设施工程ppp项目合同约定“使用者付费”包含可用性服务费和运维绩效服务费，项目公司收到运维绩效服务费的财务核算，借：银行存款;贷：主营业务收入—运营绩效服务费。（3）收到政府可行性缺口补助，又收到使用者可用性服务费的财务核算，借：银行存款;贷：长期应收款—政府付费;长期应收款—可用性服务费。（4）运营期间发生的各项运维支出，相关的会计核算如下，借：主营业务成本—运维成本;贷：银行存款。
（四）ppp资产项目移交阶段
ppp项目公司资产移交是政府与社会资本方合同期满，项目公司根据ppp合同的约定将资产移交给当地政府，项目公司进入资产清算，社会资本方退出ppp项目，资产移交时应按照《企业会计准则第23号—金融资产转移》的相关规定进行账务处理。假如项目公司在ppp合同约定期内已经将金融资产全部收回，只需移交资产给合同授予方，无须作会计处理。
三、金融资产模式下ppp项目在会计核算中存在的问题及建议
（一）缺乏规范的财务核算制度
采用ppp项目融资的企业，根据ppp合同的约定成立项目公司，作为独立的法人公司，采用独立的会计核算方式，但新成立项目公司缺乏完整的会计核算制度，内部监控审核力度不足，这种情况导致资金的使用效率降低，并且还可能存在滥用公共资金的情况发生。因此需要对项目公司进行有效的监督，项目公司成立初期就要建立标准化的审核机制，并完善项目公司的会计核算制度，对企业发生的各项成本支出进行有效监督，保证合作项目的正常进行。
（二）金融资产模式下ppp项目运营阶段会计核算规则不统一
ppp项目运营过程中，需要对运营阶段的各项业务进行准确的核算，譬如：污水处理厂、孵化基地及加油站等，对各项目运营收入的确认与计量、金融资产摊余成本的计量以及后续的支出是该阶段的重点与难点。运营过程中所收回的款项主要包括两部分内容：使用者付费和可行性缺口补助，其中收入确认金融资产所确认的投资收益和使用性付费与使用量付费或绩效付费搭配使用运维收入，成本则包括项目运营的成本及贷款利息费用两部分，而且多数的ppp项目公司的融资主要以银行贷款资金为主，所以运营期发生发利息费用会对盈利情况产生很大的影响。因此需要参照《企业会计准则第22号—金融工具确认和计量》的规定确认运营期间的ppp项目的会计核算工作。
结语
做好金融资产模式下ppp项目的财务核算管理工作可以有效地提高工作的质量与效率，政府与社会资本方可有效避免不必要的风险，由于ppp项目自身比较复杂，特别是金融资产模式下的ppp项目所涉及的业务更为复杂性，合同涉及的条款比较多，因此需要引起充分重视，充分利用会计准则，财务人员一定要做好本职工作，在相关政策法规的依据下进行妥善的处理，为各方的权益提供有力的保障。
参考文献
相关热词搜索：;ppp项目的融资ppp项目融资方案篇七
什么是ppp项目融资模式?看完下文，你将会找到答案!
ppp模式即public—private—partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
公私合营模式(ppp)，以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。ppp模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
ppp模式的内涵主要包括以下四个方面：
第一，ppp是一种新型的项目融资模式。项目ppp融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二，ppp融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。ppp方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
第三，ppp模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取ppp模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
第四，ppp模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在ppp模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
ppp模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
ppp模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用ppp模式。按照英国的经验，适于ppp模式的工程包括：交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进ppp模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动ppp模式，首先应用在公路网的建设上。至2019年的2019年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2019年12月通过“公私合营(ppp)模式”法案，该法对国家管理部门执行ppp模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2019年至2019年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为ppp模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入ppp模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为ppp模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
以下几个因素是成功运作ppp模式的必要条件：(1)政府部门的有力支持。在ppp模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任———为大众提供最优质的公共设施和服务———却是始终不变的。ppp模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
(2)健全的法律法规制度。ppp项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在ppp模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
(3)专业化机构和人才的支持。ppp模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的ppp交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
